【摘要】当前是“十三五”收官和“十四五”谋划的重要时期，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革深化“五期交汇”的重要历史节点。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体现在农业农村现代化所面临的问题上，则事关消费、技术、业态、成本、要素、制度、供需、基建、生态、民生等多个方面。未来应把握政策改革的方向，在顶层设计上转向城乡融合发展，政策支持更多地向农村发展倾斜，实现财政支农资金集约化和市场化使用，坚持保供给、调结构、转方式并行，统筹国际国内两个市场、两种资源，更加依靠信息化技术促进政策落地，科学制定农业农村现代化“十四五”规划。
【关键词】乡村振兴；城乡融合发展；农业农村现代化
农业现代化的本质是通过农业转型升级，实现农业的生产效率和经济效益的提升。所面临的基本问题是农民如何获得公平的市场机会，这就需要农业农村农民的系统性变革[1]。农业现代化和农村现代化本质上是交织在一起的。二者融合规划，可以优化顶层设计，有利于形成一体推动、一体落实的整体部署和工作机制。党的十九大提出“加快推进农业农村现代化”，为农业发展和农村发展规划融合提供了制度基础。新一轮党和国家机构改革的深化，为农业农村现代化规划的融合提供了体制机制保障。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，已经开始把农业农村发展放在一起谋划。“十四五”时期，有必要立足新时代我国社会主要矛盾发生变化的国情，着眼夯实现代化经济体系基础，建设社会主义现代化强国的基本方略，实现农业农村现代化融合谋划、一体规划。
一、当前我国农业农村现代化面临“五期交汇”
“十三五”收官和“十四五”谋划，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革的深化等重要历史节点。总体而言，我国农业农村现代化面临“五期交汇”。
（一）全面建成小康社会将如期实现
第一个“百年奋斗目标”是到中国共产党成立100年的时候，我国全面建成小康社会。农业、农村、农民的发展，是检验全面建成小康社会成色和质量的关键指标。“十三五”所处的历史时期，正是小康社会从基本建成到全面建成、从农村局部小康到乡村全面振兴的历史阶段[2]。“十三五”末，农业现代化要取得明显进展，城乡发展的融合协调性需要明显增强，农民生活水平和质量需要普遍提高。“十四五”农业农村现代化和农民生活要再迈上一个新台阶，筑牢小康社会的根基。
（二）第二个百年目标建设需要顺期开局
第二个“百年奋斗目标”是到中华人民共和国成立100年的时候，我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“十三五”“十四五”两个五年规划，正逢两个“百年奋斗目标”的历史性交接。这就需要在第一个“百年目标”实现的同时，为中华民族的伟大复兴筑牢根基。“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基础在“三农”。到2050年，要达成乡村全面振兴的目标，真正实现农业强、农村美、农民富。把我国从一个农业大国建设成为农业强国，从乡土文明建设成城乡融合文明[3]，把农民发展成高素质的城乡公民，“十四五”要做好开篇布局。
（三）精准脱贫任务需要按期完成
“十三五”末，要确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。党的十八大以来，我国平均每年减贫1300万人以上，接近1亿人口脱贫。2019年全国农村贫困人口减少1109万人，至2019年末全国农村贫困人口仅剩551万人[4]。2020年绝对贫困将按期消灭。“十四五”是检验“脱真贫、真脱贫”的重要时期，期间要保证已脱贫人口不返贫，已摘帽贫困县不反复。这就需要继续帮扶已脱贫地区，尤其要加强对不稳定脱贫户、边缘户和边缘村镇的动态识别，夯实精准脱贫成绩。
（四）乡村振兴战略需要即期有机衔接
在精准脱贫的基础上，要巩固提升精准脱贫成果，加快补齐乡村振兴的基础设施和社会民生短板，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。一个重要的衔接点在于，加快缓解农村相对贫困问题。我国农民还有相当一部分居民处于相对贫困状态。解决乡村相对贫困问题，不仅收入要达标，而且要在产业、人才、文化、生态、组织方面全面振兴乡村，实现城乡融合发展。尤其是相对落后的农村地区，要把推动产业扶贫帮扶资源、政策举措等有序转到乡村产业振兴。从“十四五”开始，要把农业发展成有魅力的希望产业，把乡村建设成为宜居宜业的乐土，让广大农民群众可持续地增收致富。
（五）农业供给侧结构性改革需要适期深化
二、我国农业农村现代化面临十大不平衡不充分问题
我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。社会主要矛盾的转化是消费需求升级、产业结构升级、治理体系升级的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交汇的背景下，我国农业农村发展中的诸多不平衡不充分问题逐步显现。
（一）高质量的农产品和生态需求与落后的市场意识产生了矛盾
我国粮食产量已经连续五年稳定在6500亿公斤以上，重要农产品供给比较丰富，已经基本告别农产品总量短缺的时代。但是，在农业高产出的背后，是农产品消费结构的升级。城乡居民不仅要求“吃得饱”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，对乡村的绿水青山还有需求。农业并不是单纯的“种出来”“养出来”，再卖出去，而是要满足个性化、多样化、多功能性的消费需求。改革开放以来，我国农业生产经营主体产权意识逐步觉醒，尤其是对土地承包权、经营权等的意识日益强化。但是，在产权意识觉醒的同时，农业生产经营主体的市场意识仍然落后。从事农业的主体，找到政府部门“不要政策，要资金”，经营过程中“不要建议，要项目”，产出产品后“不找市场，找市长”的情况经常出现。总体而言，农业供给侧还没有转到满足市场需求升级上来。例如，有机农产品发展已经鼓励多年，但是产量仍然较少。即使是在我国有机农产品种植较多的黑龙江省，有机稻谷产量也仅占稻谷总产量的2.3%，有机玉米仅占1.4%。主要原因还是在于，农民囿于经验性的行为习惯，种植结构和种植行为调整转型困难[6]。
（二）新技术、新产业、新业态大量涌现与新动能点状存在交织在一起
（三）成本不断抬升与农业基础竞争力乏力并存
（四）在新型农业经营主体迅速发展的同时各种软硬配套滞后
（五）农村人口老龄化问题日趋严峻与外出劳动力不稳定并存
20世纪90年代以来，人口结构变迁趋势明显，劳动力老龄化速度加快，人口和劳动力更加向城市群、都市圈集中。我国农村青壮年劳动力大规模向城镇转移，农村劳动力短缺情况也越来越严重。农业吸引力下降，青年农民务农积极性明显下降。根据全国第三次农业普查，2016年农业生产经营人员年龄在55岁以上的比例已经达到33.6%。农业青壮年劳动力短缺，老龄农民对现代化科技和业态掌握能力有限，越来越不适应农业农村现代化的要求。即便是农业劳动力进入城镇非农产业，他们中的大多数就业稳定性也较差，只能通过从事简单的、机械的、低水平的劳作，换取在城市稍作停留的机会。如果发生经济下行，一部分农业转移劳动力就可能会离开工作岗位回到农村老家[11]。这一方面会加剧农村老龄化态势，另一方面还可能与新型经营主体争夺已经稀缺的土地等农业生产资源。
（六）农产品相对过剩与短缺交替出现
在我国，人均粮食占有量超过400公斤，是一个平衡点。如果供过于求，且不加调控，产需矛盾积累两至三年之后，就可能出现库存高企的局面。这一节点曾经出现在20世纪90年代中后期，当时粮食产大于需、陈化粮出现。上一轮比较大的粮食市场调控政策改革就发生在此阶段（见图1）。再看本轮粮食市场供需变化的态势：2004年以来，粮食连年增产；2010年人均粮食占有量稳定超过400公斤，超过这一平衡点后，2013年我国粮食出现了高库容的问题。目前人均粮食占有量超过474公斤，稻谷等部分品种仍然有较大的库存压力。与此同时，玉米从短缺到过剩再到相对不足，已经经历一个完整的周期。2005年玉米供不应求，库存消费比仅为20%。此后受临储政策刺激，玉米连续增产。2015年，玉米严重供过于求[12]。市场普遍预期，玉米库存高达2.5亿吨。2016年玉米临储政策取消后，随着一系列“去库存”措施的实施，玉米库存又迅速消化。到2019年，市场再度出现了玉米供求偏紧的预期[13]。
（七）水电路气房网建设滞后
据全国第三次农业普查，2016年尚有52.3%的农村居民未能用上经过净化处理的自来水，38.1%的村内主要道路没有路灯，10.5%的村内主要道路为沙石或砖石板，44.2%的农户在使用柴草做生活能源，钢筋混凝土结构住房的比例仅为12.5%，52.2%的农户手机联通不了互联网。尤其是，农村道路尽管实现了“村村通”，但是农村道路多数以3.5米标准建设，难以满足未来农村小客车增长速度，也很难满足城镇居民返乡下乡休闲旅游、养生养老、创业创新的需求。
图1粮食人均占有量变化
（八）资源环境承载力已达到或接近上限
不少土地资源已不适合粮食生产。目前有3亿亩耕地受到镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染，每年因重金属导致污染的粮食达1200万吨。此外，水资源开发利用模式不可持续。我国许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题较为突出。目前华北地区地下水超采累计亏空1800亿立方米左右，超采的面积达到了18万平方公里，约占平原区面积的10%。2018年全国高效节水灌溉面积3.34亿亩，占耕地面积的比例仅为16.5%，远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80%～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平。农业生产过程中造成的污染较为严重。为了追求农业高产，化肥、农药、农膜大面积过量使用，导致地表和地下水体污染严重和土地板结、沙化。近年来，虽然化肥农药农膜减量化不断推进，但是这需要一个过程。2018年，我国化肥折纯使用量达到5653.42万吨，每亩用量仍高达27.89公斤，远超国际公认的亩均15公斤的安全上限。农药施用量达到150.26万吨，亩均用量超过0.74公斤，农用地膜使用量突破246.48万吨，残留率高达40%左右。
（九）农村基本公共服务和社会事业发展滞后
农村社会公共服务历史欠账仍然较多，城乡之间在教育、养老、医疗、社会保障等方面的差距已经成为社会民生最大的痛点之一。根据第三次全国农业普查数据汇总结果，2016年全国仍有3.5%的乡镇没有幼儿园、托儿所，这一比例在西部达到6%；全国近41%的村没有体育健身场所，其中西部为54%；全国33.2%的乡镇没有社会福利收养性单位，西部为46.7%；全国58.7%的村没有农民业余文化组织，中部、西部这一比例分别高达59.2%和63.3%；全国45.1%的村没有执业医师，其中东部和西部分别为50.6%和50.1%。
（十）城乡就业收入和生活方式差异仍然较大
从相对数来看，2019年城乡居民收入比已经缩小为2.64∶1，但是，城乡居民人均可支配收入的绝对差距已达26338元。实际上，城乡收入差距只是一个方面。农村经济繁荣的程度也无法与城镇相比。就就业总量而言，2014年城镇就业人口已经超过乡村，目前城镇的产业吸引了4.34亿人就业，而乡村则容纳了3.42亿人就业（见图2）。从就业质量来看，乡村就业多是临时性、非完全的就业，从事产业层次和水平也不高。而且，乡村水电路气房的基础设施落后，生活单调、乏味，缺乏青壮年向往的生活方式。农村利益格局深刻调整、新老矛盾交织。“农二代”“农三代”已经成长为乡村建设的主要力量，也成为农村生活方式改善的主要需求者。
图2城乡就业人数比较
三、“十四五”时期我国农业农村现代化的政策完善策略
（一）在顶层设计上转向城乡融合发展
以往的规划在顶层设计的表述上是“统筹城乡发展”“以城带乡”，实际上是“城市主导、农村从属”的城乡发展思路。城乡融合发展，就是要促进城乡社会现代化经济体系、民主政治、文化活力、社会治理、生态文明互联互通。城镇化红利在于规模经济效应、范围经济效应和集聚经济效应，而城乡融合发展则在于让规模、范围、集聚三大经济效应辐射到乡村。要加快建立城乡融合的体制机制和政策体系，实现城乡基础设施和公共服务一体化建设、一体化管护、一体化运营，促进城乡之间的要素流动。城乡融合发展的基础是让城镇居民和农村居民的权利实现互联互通。要保障农民的“十大权利”，即保障农民在乡村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权，以及城乡融合过程中的人身财产安全、就业创业、体面居住、医疗卫生、养老社保、公平教育、政治参与方面的权利。
（二）政策支持更多地向农村发展倾斜
（三）实现财政支农资金集约化和市场化使用
以往的规划主要依靠补贴、投资和工程项目等大幅增加财政投入。2003—2015年，国家财政支持农林水事务年均递增速度曾经达到21.2%。但是，随着国内经济转向中高速增长，经济下行压力加大，财政收入2014—2018年连续五年增速在10%以下。“十四五”期间，减税降费政策效应会大概率地进一步释放，民生领域仍然需要财政资金补短板，其他多元化财政投入需求巨大[15]。在这种背景下，财政对农业农村投入的增速大幅增长的空间有限。未来的财政支农资金会更加整合集约使用，更多地发挥杠杆作用，激发社会资本和市场主体投入积极性。近年来，农林水事务财政支持资金探索使用了“大专项任务清单”的方式，采取因素法测算分配，就某一薄弱环节的建设内容按地区切块，加强对建设任务的绩效评估。例如，国家现代农业产业园就参考了“大专项任务清单”：以园区为单位投入，设立建设清单，直接验收建设清单项目。与此同时，未来政府分配资源所依赖的项目制补贴方式会进一步改革。未来的农业农村支持手段会更多地依靠信贷、保险等市场化的方式，以大数据追踪的方式，实现市场化的精准支持，激发市场主体投入。
（四）农业产业支持要坚持保供给、调结构、转方式并行
以往规划的目标主要是支持农产品尤其是粮食产量增加。例如，农业部门一度把粮食年度产量作为绩效考核的主要指标。这就造成无论是农业补贴，还是农业投资，其政策作用机制主要是鼓励生产经营主体增加资源要素投入。从财政支农结构来看，农业生产资料与技术补贴仍然占到农业公共财政支出的20%以上（见表1）。而农业结构调整补贴一度在1%以下，农业资源保护与利用补贴是“十二五”之后才逐步增加的。新时代的农业产业支持政策，一方面要继续保障农产品供给，让城乡居民在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品[16]。另一方面，则需要坚持保供给、调结构、转方式并行，尤其是需要促进农业结构、生产方式与资源环境承载力相匹配。特别需要指出的是，应当支持农业资源休养生息，耕地有序休耕、轮作，坡度较高的耕地有序退出耕种或进入后备耕地。
（五）统筹国际国内资源、市场、制度
表1部分农业产业政策资金支持情况
（六）更加依靠信息化技术促进政策落地
总体而言，“十四五”农业农村现代化面临的形势更加复杂。而且，粮食等重要农产品需求刚性增长的趋势不会改变，人多地少的基本国情农情不会改变，农业小部门化的规律不会改变，推动农业高质量发展的迫切要求不会改变，新旧动能转换接续的态势不会改变，资源环境约束趋紧的生态基础不会改变，国际国内“黑天鹅”“灰犀牛”交织的局面不会改变，农村经济社会加速转型的趋势不会改变。新老因素叠加，将使“十四五”农业农村现代化规划的编制难于以往。未来，需要坚持底线思维，科学编制规划，提升规划的可行性。
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[19]BANERJEEA，IYERL，SOMANATHANR.Chapter49publicactionforpublicgoods[M]//SchultzTP，StraussJA.HandbookofDevelopmentEconomics.Elsevier，2007：3117-3154.
[20]刘合光．激活参与主体积极性大力实施乡村振兴战略[J]．农业经济问题，2018（1）：14-20.
注释：
（1）2015年比重和规划目标比重均来自《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》。
（2）经比较2015年以来商务部电子商务和信息化司发布的各年度《中国电子商务报告》，根据农产品网络零售额增长幅度倒推，可以发现同一年度的农产品网络零售额有所不同。农产品网络零售额的数据根据算法、农产品分类方法于2018年进行了合理化调整，能够更为准确地反映农产品电商发展情况。
（3）在其他的分项成本中，中国和美国在机械作业、燃料动力和修理费等方面均存在差异，主要由于中国农业机械化的实现方式与美国不同，美国以农场主自有农机作业为主，燃料和修理费多为自付，而中国则多是农户支付作业费用，把机械作业环节外包给农机经营主体。实际上，如果把固定资产折旧计算在一起，中国和美国在机械和其他装备使用成本的差距也不大。剩下的细分项目并不构成成本主要差异。