关键词：农业强国；粮食安全；食物安全；耕地保护
党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，并提出加快建设农业强国。习近平总书记在2022年底中央农村工作会议上的讲话中指出：“未来5年‘三农’工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。”强国必先强农，农强方能国强。农业强国是社会主义现代化强国的根基，满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础，都离不开农业发展。
一、辩证看待农业强国与农业农村现代化的关系
习近平总书记多次强调：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要求加快推进农业农村现代化，牢牢把握城乡发展不平衡、农村发展不充分这一社会主要矛盾的主要方面。党的二十大报告提出“加快建设农业强国”，着眼于增强应对国际风云变幻的底气，守住国家安全的底线。要充分认识农业强国和农业农村现代化之间的联系和区别。
（一）凡是农业强国必然已经实现农业农村现代化，已经实现农业农村现代化的国家未必是农业强国
党的二十大报告再次对推进乡村振兴作出了深刻论述和全面部署，内容全面、言简意赅，既论述了推进乡村振兴在全面建设社会主义现代化国家全局中的地位、作用和意义，又全面部署了当前推进乡村振兴必须抓紧落实的各项主要任务。报告接着提出了乡村振兴的总要求和总目标：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。其中，“五大振兴”是总要求，“加快建设农业强国”是总目标。
（二）只有真正能够依靠自己力量解决吃饭问题的国家才能称得上是农业强国
作为十四亿人口的大国，只有把饭碗牢牢端在自己手中，才能在全面建设社会主义现代化国家、推进中国式现代化伟大事业中掌握主动权。如果不建成农业强国，在吃饭问题上还会被人“卡脖子”，我国的现代化建设就难以真正掌握主动权。我国不追求什么都自给自足，但在吃饭问题上必须保证足够自由，这就要求必须把我国建设成农业强国。
二、清醒认识中国的粮食安全和食物供给形势
保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。当前，我国粮食安全和食物安全问题，不仅处在一个复杂的背景下，而且仍处在粮食总量不足、结构性矛盾突出的状态，对此要有清醒认识，做好打持久战的准备，以国内稳产保供的确定性来应对外界环境的不确定性。必须落实好党中央的战略部署，在任何情况下都始终绷紧保障国家食物安全这根“弦”。
（一）我国除口粮以外的其他食物对国际市场还存在相当大程度的依赖
在党和国家的高度重视、广大农村基层干部和亿万农民的不懈努力下，我国粮食产量已经连续19年丰收增产，2022年更是创造了新的历史最高水平，总产量达到68652.8万吨（13730.6亿斤），其中谷物产量63324.3万吨（12664.9亿斤），稻谷和小麦产量分别为20849.5万吨和13772.3万吨。2022年人均拥有的国产稻谷和小麦总量为494.69斤，基本做到了口粮绝对安全。正如习近平总书记指出的“经过艰苦努力，我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了‘谁来养活中国’的问题。”但同时，我国粮食进口数量依旧不少。据海关统计，2022年粮食进口（包含大豆）高达14687万吨，相当于国内粮食总产量的21.4%，其中大豆进口量9108.1万吨。因此，从总的食物需求来看，即便做到了口粮绝对安全，我国对国际市场还存在相当大程度的依赖，我国食物供给的软肋主要在口粮以外的其他食物。
食物安全中，粮的安全在食的安全中占据主导地位，没有粮的安全就没有食的安全，但是有了粮的安全也不一定完全能保证食的安全。食物安全的概念和范畴比粮食安全更大，“粮”是指五谷杂粮，“食”是指包括五谷杂粮在内的更多可以食用的副食品。全面建成小康社会之后，仅仅达到粮食安全是不够的，还需要大量粮食之外的食物，虽然这些食物是由粮食转化的，或者是用生产粮食的资源置换过来的，但直接食用的粮食毕竟在逐步减少，食用的其他食物越来越多，需把确保粮食安全的概念向全面确保食物供给方向延伸，树立大食物观。
我国目前除口粮以外的其他食物对国际市场的依赖程度正在不断提高，进而导致了整个食物供给的不确定性在增大。因为在口粮与其他食物之间，存在着很强的替代和转换关系。现有口粮供给的绝对安全，是建立在其他食物供给充裕的基础之上的，如果其他食物的供给出了问题，也必将影响口粮的供给安全。从这个意义上讲，尽管我国口粮供给已经绝对安全，但从食物供给来看，我国粮食仍然处于总量不足、结构性矛盾突出的状态。在国民生活水平不断提高的背景下，人们的食物消费中口粮比重持续下降，其他食物比重不断上升。因此，虽然我国的粮食总产量已经超过6.8亿吨，但是我国的粮食消费量实际超过8.3亿吨，每年从国际市场进口1.5亿吨粮食已然成为一种常态。2023年中央一号文件明确提出要再新增1000亿斤（5000万吨）粮食产能的目标。即使实现了这个目标，距离满足人口食物消费需求还存在1亿吨粮食的缺口，需要长期通过国际市场来弥补。因此，尽管当前口粮供给充裕，但必须在确保口粮绝对安全的前提下，着力改善其他食物的供给状况，努力做好风险的防范和管理，使得食物供给不间断。
（二）我国区域之间粮食格局不平衡，饲料、油料、糖料“三料”不足等结构性矛盾突出
结构性矛盾突出主要体现在两个方面。一是大的区域之间供求矛盾日渐突出。例如南北地区之间人口分布、资源分布和粮食分布的矛盾关系，以及粮食主产区、产销平衡区和主销区三者之间的格局变化。从上世纪八九十年代到现在，能够调出粮食的省市数量在不断减少。因此，如果不抓紧健全对粮食主产区的利益补偿机制，粮食主产区和产销平衡区的数量还会进一步减少。二是粮食供求中品种结构的不平衡问题。总体来看，我国稻谷、小麦在正常条件下供过于求，不仅库存比较充裕，而且还经常以库存的小麦和稻谷去弥补饲料缺口，体现出口粮绝对安全。而油料、糖料、饲料则明显供不应求，必须通过进口来弥补。在农业资源有限的条件下，如何通过优化品种结构，加快科技进步，逐步降低油料、糖料、饲料对国际市场的依赖程度，是推进农业农村现代化和建设农业强国必须认真应对的问题。
2022年中央一号文件提出扩充油料种植，2023年中央一号文件又明确部署增加大豆油料，提出深入推进大豆和油料产能提升工程。因为大豆自给率最低的时候，85%的大豆依赖进口，风险较大。进口大豆最主要是两个用途，一是榨油，二是榨油之后的饼粕用作饲料。但国内生产的大豆品种大多是食用大豆，蛋白质含量高、出油率低。食用大豆供给充足但榨油大豆缺口较大，这导致国产大豆销路困难。因此，食物结构优化一定要细分到品种和用途。
中国的自然禀赋决定了人多地少，而农业又是所有产业中的一个短板，从这个角度来看，建设农业强国是一项艰巨任务。当前形势下，应立足国内提高自身食物供给能力，尤其是粮油糖等重要副食品供给能力，严格落实中央提出的关于“藏粮于地、藏粮于技”的战略，从保护耕地和运用科技两方面发力，满足我国持续增长的食物需求。
（一）耕地保护问题
我国人均农业自然资源相对稀缺，尤其是耕地。据国土“三调”的结果，全国2019年底的耕地总面积为19.18亿亩，只占国土总面积的13.32%，按2021年底全国总人口141260万人计，人均耕地面积不足1.36亩，不及世界人均水平的50%。我国耕地不仅人均数量少，而且质量不高，一至三等优质耕地只占31.2%，四至六等耕地占46.8%，七等至十等耕地占22%；处于山地丘陵的耕地约7亿亩，占耕地总面积的36.5%。
同时，我国耕地的数量和质量都有所下降。自然资源部公布，2022年底，全国耕地总面积持有量为19.14亿亩，与国土“三调”公布的2019年耕地总面积19.18亿亩相比，减少了400万亩。这说明我国目前的耕地形势十分严峻。从国土“二调”到“三调”的十年间，我国耕地总面积减少了11300万亩，平均每年减少1130万亩。除东北三省以及内蒙古、新疆自治区外，其他26个省区的耕地面积都在减少。11300万亩意味着什么？11300万亩差不多是河南省的耕地面积，河南省年均粮食产量在1200亿斤左右，相当于十年间丢了一个河南省的耕地面积。严格保护耕地早已被确定为国策，但违规占用耕地现象仍然屡禁不止，耕地占补平衡在实际中存在占优补劣的现象。这造成耕地的数量和质量都有所下降。其他方面的问题也很突出，比如永久基本农田永久不了，经常被占；高标准基本农田，建设标准达不到，管理过程中存在缺乏资金缺乏动力等问题。严防死守现有的宝贵耕地刻不容缓。
第三次全国国土调查结果出来之后，国家明显加大了对耕地和生态环境的保护力度，提出了耕地用途管制的新概念，除了原来的建设占用耕地必须“占补平衡”之外，又提出耕地转为林地、园地、水面等，以及在基本农田上建苗圃、种草皮、搞设施农业和畜禽养殖场等，必须实现“进出平衡”；同时，在国土空间规划确定的生态红线范围内，也严格禁止可能损害生态环境的开发利用项目。我们必须坚决落实好习近平总书记关于“要采取‘长牙齿’的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。对有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任”的要求，确保耕地数量不减、质量提高。
（二）农业科技进步问题
保住耕地，推进农业的科技进步，再加上保障农民增收，这几个方面工作如果都做好了，我国就有能力提高自己的产能，保障我国的食物供给安全。习近平总书记反复强调，“要办好自己的事，其中很重要的一个任务就是始终立足自身抓好农业生产，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。”外部环境我们掌控不了，但是立足自身，按总书记要求稳产保供，从保护耕地和运用科技两方面发力，增加自己的确定性，这是可以做到的。
四、结语
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任，第十三届全国人大常委、农业与农村委员会主任委员；中国乡村发现网转自：《农村金融研究》2023年第4期）