一、失衡的“双高”：高经济增长与高廉政风险
高经济增长与高廉政风险这一“双高”现象，体现了经济领域和政治领域的发展失衡。改革开放40年以来，我国的GDP指标保持了世界范围内绝对领先的高速增长；与之相对，无论是以国际上较为成熟的基于主观认知的腐败指数来衡量（徐静，2012），还是以历年惩处的腐败数量（倪星、王立京，2003）、收集的腐败案例（公婷、吴木銮，2012；刘启君，2013）、腐败造成的经济损失（胡鞍钢，2002）等客观数据来测量，我国都属于腐败较为严重的国家。经济基础决定上层建筑，腐败程度是描述制度化广度和深度的一个典型指标，也是政治发展水平的一项表征，腐败现象在某种程度上与国家现代化进程有关。不同国家的经济发展模式和发展速度不同，腐败的表现形式、严重程度、形成机理也不尽相同，我国是国家主导下的经济社会发展模式，深刻分析政府对经济发展模式的影响是揭示腐败现象形成机理的一条非常重要的途径。
基于已有的对经济增长与腐败的横向比较的基础，我们从由表至里的纵向延伸上去理解和解释“双高现象”，即一国的国情特征是执政效果的体现，国情层面的高经济增长体现出政府主导经济建设的高执政能力，而严重的腐败也源于政治行政系统中存在的高廉政风险。中国政府尤其是承担具体经济增长任务的地方政府，近二十多年来表现出主导经济建设的高执政能力，能够迅速获得决策制定所需的合法性、政策推进所需的权威、项目实施所需的财力和绩效凸显所需的效率。腐败的高发更需要从制度层面寻找根源，自改革开放以来，我国一直处于制度不断健全、法律和监管不断完善的发展进程，党和政府打击腐败的力度也从未势弱，然而各方事实均显示腐败现象并没有显著减少，特别是在地方政府的“一把手”群体和某些要害职能部门、资源建设部门中呈现出易发、多发的态势，地方政府权力系统中存在高廉政风险已成为不争的事实。
鉴于已有研究的不足，又基于无论是经济建设还是腐败发生，大量地方政府是最主要主体这一事实，本文尝试从地方政府治理行为逻辑的中观角度，勾画一个以土地公有制为制度基础、以财政分权为代表性的财税体制为软激励、以经济增长管理体系为硬约束的地方政府经营模型，并通过地方政府的经营化治理带来的治理逻辑、权力结构变化等一系列连锁反应，解释地方政府致力经济增长的运作过程以及高廉政风险的产生机制。由于省级政府处于中央和地方的中间状态，有明显区别于市、县、乡等政府层级的特征，因此本文所指的地方政府，是不包括省政府在内的市、县、乡三级地方政府。
二、“双高”的共同制度诱因：地方政府经营化
尽管地方政府拥有多重代理人身份以及多元治理目标，但无论是从理论推演还是现实观察上来看，经济增长都是地方政府的核心目标，增长的取向与我国的制度基础、来自中央的政治压力以及地方诉求有关。地方政府经营化，即地方政府在明确的增长目标下，围绕增长目标组织、引导和激励生产活动，并在此过程中产生结构、路径、方式上的创新，经过长期的实践还可能形成新的治理模式；而当外部环境不发生激烈的变化时，对于“成功的经验”的依赖又使地方政府易于在行为惯性和路径依赖中固化这种价值取向，从而形成行动与价值互相强化的增长取向的“经营化”治理逻辑。地方政府经营化在推动中国经济持续高速增长的同时埋藏着包括高廉政风险在内的许多隐患。
（一）公有制、经济增长管理与地方政府经营化
改革开放以来，我国在经济领域实现了从“计划经济为主”到“有计划的商品经济”的发展转变历程。在过去30多年的经济增长和制度变迁过程中，地方政府始终扮演着至关重要的角色，是经济增长任务的具体承担者。中国的高速经济增长并没有依循由分工深化推动经济结构转型的自发增长路径，而是由制度主导下的跳跃模式取代了市场主导下的渐进模式，是典型的政府主导型经济增长。这种增长模式的达成有赖于指令从中央到地方的有效传达以及地方增长动力的激发。地方政府同中央政府间处于但又不仅限于“行为联邦”的关系之下，这意味着地方政府既要将行为约束在既有的大的制度框架内，又要为了经济增长而不断尝试微观的制度创新。有学者用中间扩散型制度变迁概括地方政府的制度创新能动性（杨瑞龙，1998），而地方政府以经济增长为目的的制度创新动力又是从何而来？地方政府的经营化治理模式又是如何形成的？
首先，我国公有制的经济基础决定了地方政府对土地等公有资产负有经营责任。在土地公有制下，地方政府实际上控制着辖区土地并成为事实上的土地产权拥有者。土地既已成为地方政府可实际经营的资产，政府就有了通过经营获取利益的意愿；同时政府作为公有资产的代理经营者，本身也担负了实现公有资产保值、增值，从而促进经济增长的责任。这种产权制度安排使地方政府成为了准市场主体，具有独立利益的地方政府对内具有公共性的同时能够对外具有整体私人性（何晓星，2002），成为市场竞争中的独立参与者。
再次，带有计划性的“经济增长管理”体系成为地方政府经济发展的硬约束。虽然市场经济的发展改变了传统体制中一切资源由政府集中配置的情形，但政府通过掌握着行业准入、税收、土地、财政等支配权力的方式实现资源配置，政府始终具有极大的资源动员能力（魏杰，2011），现实经济活动中“计划”的身影仍然无处不在，地方政府控制着地方市场的资源配置，中央政府则“计划”着经济增长的预期目标，即从中央到地方事实上存在一个“经济增长管理”体系，依据赶超战略、就业需求、宏观经济形势等制定出具体的经济增长目标，例如“工农业总产值翻两番”、“两个一百年”等宏观战略目标。这些战略目标转化成可操作性实施方案的办法便是制定GDP增长指标，而具体的经济增长指标，就成为地方官员任期任务的硬约束。因此可以说，我国的经济增长模式实际上是从政府直接规定企业生产内容、直接下达企业生产指标、直接控制企业产品分配的“有计划的生产经济模式”，转变成为了中央政府规定增长指标，地方政府主导资源配置，组织、引导和激励企业生产活动的“有计划的经济增长管理模式”。
在有计划的经济增长管理模式中，具有泛利性并作为中央控制者角色的中央政府通过政治上的相对集权和经济上的相对分权，以及对集权或分权程度的不断调整，在实现国家整体上经济按计划增长的同时保证其威权体制不动摇，许成钢称这种机制为地区分权条件下的威权体制（Xu，2011）。分权式威权体制使中央政府既能通过行政和财政分权给予地方政府开展经济建设的能动空间，又可通过政治控制和对人事任命权的牢牢把控保证经济增长指标的完成。而中央政府制定并下达的增长计划、与之配套的权力下放，以及地方政府的利益独立性和横向扩张的冲动，都为地方政府指向了通过掌握更多资源、开展大规模经济建设实现经济增长和社会规模扩张的经营化道路，构建出了地方政府经营的雏形。地方政府也在不断寻求经济增长的过程中，通过尝试创新手段和突破制度壁垒而不断推动着制度的创新。
（二）地方政府经营化与政企统合型政府
政企统合模式便是地方政府在追求经济增长的经营过程中逐渐演变而形成的具有中国特色的政府治理模式。地方政府在发展经济的过程中，土地经营是极为重要的途径，地方政府围绕着土地经营而进行的开发区建设、房地产开发和基础设施兴建，形成了一个完整的经营链条。以低成本地价吸引招商引资的开发区和以高溢价地价作为支撑的房地产业成为地方政府的两个经济增长极，并实现地方政府财政收入的增长；政府收入增加进而反哺城市基础设施建设促进房地产和开发区的价值提升，形成有效的增长和建设闭环。在地方政府以经济增长为目标的一系列经营行动过程中，势必存在着为了增长而在某种程度上突破制度壁垒的制度创新，这些创新服务于地方经济增长指标的完成，并在获得成效之后被不断强化，进而可能在更大的范围内影响着地方政府的价值取向和思维方式。
政企统合型政府的的形成体现了地方政府围绕中央政府下达的增长目标的行动过程，为了使增长结果可控，地方政府将行动范围不断深入到具体的经济活动中去，成为地方市场中庞大的、具有垄断性的经济主体，并在经营的过程中将公司化的运作机制带入政府部门的组织形式中，引发政府治理形态、治理手段和权力结构的一系列变化。这种治理模式的产生是地方政府在有限的能动空间下尝试突破原有制度壁垒的制度创新行为，而创新通常具有两面性，政企统合型政府在为地方带来经济高速增长的同时，也会带来权力过于集中等许多问题。
（三）地方政府治理的三重逻辑——地方政府的治理策略与价值选择
从政企统合型政府的形成与扩张可以看出，地方政府经营化治理的长期实践，既是地方政府价值选择的行为结果，也是在地方政府的行为惯性和路径依赖中不断强化的价值取向；既从属于地方政府的经济思维，也依赖于地方政府的政治选择。地方政府本身作为多元复杂治理目标的熔炉，既是中央权威在地方的代理者，也是代表共容利益的泛利性组织，还是具备独立利益的分利集团；既追求社会福利最大化的实现，也追逐政绩显示度和收入的无限增加；既能成为助推社会繁荣发展的“扶持之手”，也会成为阻碍市场活力迸发的“掠夺之手”。地方政府的行为受多种价值的影响，其行为策略往往是在正式制度和非正式制度影响下形成的博弈均衡，政治、经济和法治成为关系到政府、社会、市场治理的主要价值维度和思维方式，地方政府在治理活动中主要围绕政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑这三重逻辑的交织作用来指导其治理策略和治理行为。
政府做为现代市场经济条件下弥补市场缺陷的必要补充，行使着依法干预、协调、管理、调控及规制经济活动的经济职权。但在中国，地方政府的经济逻辑远不止于此，上文已分析到，土地公有制的产权归属使地方政府负有经营责任，要求其作为市场主体参与到经济活动中去。而中央政府经济分权提供的软激励和经济增长计划管理体系带来的硬约束，使“以经济建设为中心”“效率优先”成为地方政府的经济逻辑，地方政府不仅是地方市场的法定干预者、协调者、管理者、调控者和规制者，还是市场中的经营者。作为市场中的经营主体角色而衍生出的经济逻辑，是地方政府有别于通常意义上现代政府的思维方式。
法治的价值长久以来一直为人津津乐道，弗里特曼称之为法律秩序和规则的向导，莱兹谓之调整社会关系的法律准绳，哈耶克视之为人类尊严与自由的捍卫者。对于政府来说，法治的价值在于保证规则的有效性，政府需科学制定规则并保证有效实施，从而促进自由、公平、正义等人类价值的实现（夏恿，1999）。对地方政府来说，法治的精神内化到我国的治国理政实践中，就是遵循“依法治国”的基本方略，使政府的责任由法律界定、权力由法律赋予、行为由法律约束。法制逻辑是指引政府向有限政府、责任政府、诚信政府发展的必经之路。
三、地方政府经营化、法治悖论与高廉政风险
经营化治理已成为当代中国地方政府的鲜明特点，地方政府通过土地等经营获得了对GDP增长速度的可控性，确保增长任务的完成和绩效合法性的获取。但政府经营模式势必不可能是百利无害的，它对地方政府思维方式、治理手段和权力结构的改变必将渗透至方方面面，进而引起一系列更为深远的连锁反应，而高廉政风险便是与经济增长同步而生的另一个侧面。地方政府既在不懈构筑着法治的堡垒，又在不断破坏着法治的基石；而政府经营的行为惯性所带来的效率优先思维下的廉政退让、权力集中结构下的约束失效和惩治导向路径下的防控缺失，都潜藏着政府政治行政系统的高廉政风险，不断积累着向系统性腐败演化的可能性。
（一）法治困境下的地方政府治理悖论
长期以来，经济发展水平和物质生活水平的落后使经济增长成为我国政府合法性的基石，经济发展上升到政治问题的高度由中央政府层层传递至地方政府，政治逻辑同经济逻辑紧密结合，成为地方政府治理的主导逻辑。相比之下，尽管法治原则早已成为宪法的一项基本原则，但在地方政府的治理现实中法治原则并没有得到充分的遵守与实践，法治在地方治理情境中面临着困境。地方治理的政治逻辑、经济逻辑与法治原则存在着矛盾与冲突，地方政府将许多应该由法制界定和解决的问题政治化，将法制建设让位于经济发展，从而体现出地方政府的法治“悖论”，即地方政府既是推动法治建设的关键力量，又是破坏法治建设的主要主体。
法治是内生于我国政治权威的价值维度，政治对法治起到设计和推动的作用，我国的法治建设走的是顶层设计的道路，即法治的价值和目标由中央解读和制定，地方政府承担具体推动法治完善和发展的主要任务。但在具体的地方实践中，我们常常能看到地方政府对法治的“破坏”，尽管法制的滞后性和稳定性与社会发展的超前性和灵活性之间的矛盾使得地方政府破坏法制有某种程度上的“合理性”和“正义性”，然而更多情形下体现出的是地方政府治理思维中法制逻辑的缺乏。在地方政府经营的过程中，经济逻辑与法制逻辑的冲突在许多地方有所体现，地方政府在土地经营过程中的违法行为屡见不鲜，大量利用投融资平台违规借贷更是甚嚣尘上，遗留下来的是地方的巨额债务乃至更为深层的社会问题。与政府土地经营相联系的衍生现象是政府选择性执法，无论是对所辖企业的地方性保护，还是收取贿赂前提下对企业违法行为的庇护，抑或对市场主体的主动掠夺，所带来的不仅是行政垄断导致的区域性市场分割与地方间恶性竞争，还有执法腐败下企业普遍违法竞争的恶性市场环境。
（二）地方政府经营逻辑下的高廉政风险
法治悖论体现了地方政府在政治、经济与法治三重治理逻辑之间的矛盾与冲突，过去经济的持续高速增长得益于经济逻辑的优先地位，而日益凸显的严重腐败现象则体现出三重治理逻辑下的法治困境。在经济增长带来的实时效益面前，廉政思维被抛诸脑后，规避廉政风险的制度建设也停滞不前。高廉政风险正是产生于引致经济增长的权力调整和制度变迁过程之中，隐藏在地方政府介入经济市场活动的各个角落，最终将腐败现象呈现于社会与公众的广泛视野之中。
权力集中是腐败的一项重要表征，世界上腐败严重的政府组织无不是以集权为基本特征。改革开放之初，党政分开、政企分离等避免权力过分集中的措施便是体制改革的既定目标，围绕这个目标中央也制定并推进了一系列具体的改革措施。然而在GDP考核诱导地方政府普遍走向政企统合治理的今天，企业式的“精英集权化管理”的影响超越了分权改革目标的影响，“再集权”现象已在地方权力格局中蔓延。许多地方的“一把手”，不仅是地方的党政负责人，同时还是融资平台公司的实际控制者，集政治、行政、经济权力于一身，拥有地方城市建设的极大决策权力。绝对的权力导致绝对的腐败，在地方官员本身具备追求个人控制权扩张欲望的条件下，腐败既是官员个人控制权扩张的手段，又是伴随着其个人控制权扩张而带来的必然结果。然而面对地方日益集权的权力结构现状，目前应对的廉政治理策略仍然是以惩治为主，缺乏从根本上遏制腐败再生的权力制约和防控机制。
地方政府治理过程中显现出的普遍而较为严重的腐败现象，不能仅仅归咎于官员个体道德自律的缺失，高廉政风险正如它的含义一样具备系统性的特征，在地方政府的治理行为上体现为政治、经济、法治三重治理逻辑的协调与冲突。在经济发展成为首要问题、经济逻辑上升为政治问题的状态下，由中央政府主导、地方政府实施的有计划的经济增长管理模式保证了经济指标的高速按计划增长，并且包容了在增长过程中腐败造成的效率损失，呈现出了我国经济高速增长同严重政治腐败并存的“双高现象”。因此中国的“双高现象”不在于腐败到底是促进了亦或是阻碍了经济增长，而是在有计划的经济增长管理模式下，由政府主导的经济建设可以获得其想要达到的经济增长，其间腐败造就了截面上的效率损失，而没有对增长的结果造成影响。但毋庸置疑，腐败对社会效率造成的损耗切实存在，随着腐败规模的增加、系统性腐败的显现，这样的“双高”发展模式必然难以持续。倘若等到腐败等问题严重到影响政府政治合法性根基、廉政治理上升为政治问题时，再去重视法制逻辑的回归和腐败的控制，则必将积重难返，需要付出更多的成本和代价。因此，对廉政治理与腐败控制的路径探索应得到重视并付诸实践。
四、权力法治与廉政风险控制
改革开放以来，以地方政府能动性为特征的经济增长模式为我国的经济腾飞与综合国力的增强做出了巨大贡献，但随着这种增长模式边际效应的递减，在增长放缓的同时腐败造成的效率损失和增长过程中暴露的社会问题越来越显露出来，控制廉政风险势在必行。虽然自20世纪初期开始唯GDP的发展模式已经备受争议并提出了发展模式的转型，但地方政府的经营逻辑以及集权化的趋势依然存在，将法制或经济问题政治化以及经济逻辑优先于法制逻辑的习惯做法没有得到实质性的改变。在此情境下，实现权力法治能够将法治精神内化到我国的治国理政实践中，化解地方政府治理中经济逻辑与法制逻辑的冲突，成为维持经济持续稳定增长的制度保障和防控廉政风险的有效途径。探索法治化的权力结构和权力过程，遵从制约与监督并重的控权逻辑，是遏止权力过分集中、实现法治反腐与廉政治理现代化的有效路径。
基于决策、执行与监督三权分立的功能性分权体系。腐败的本质在于对公权力的非规范运用，从权力的角度建构法治化的权力结构，使公共权力行使于受约束的既定轨道，是实现腐败控制的根本。权力制衡是西方国家处理权力关系的核心思想，西方国家由此确立了立法、司法、行政三权分立的原则，然实践也已证明了建立在西方历史条件与社会文化环境下的三权分立制度在中国情境中的不适用性，中国需要探索的是适用于单一制威权体制的权力分解路径。随着十七大以来对于建构中国特色的控权体系的探索实践，基于决策、执行和监督的功能性分权逻辑，成为适用于我国现实情境的可行路径之一（陈国权、毛益民等，2018）。决策、执行和监督是任何政府组织管理过程的三项基本活动，也是对西方立法、行政、司法分立的权力制衡体制进行的功能替代（景跃进，2017）。基于决策、执行、监督的功能性分权解决的不仅是通过事务分工、职能分定和权力分立而从结构上避免权力过于集中，更要实现是三权之间的既相互制约又相互协调，避免因分权而对效率产生的负面影响，其先有责任后有权力的权力逻辑也有利于政府角色从权力政府向责任政府转变。
高经济增长与高廉政风险并存的“双高”现象看似是我国经济发展阶段中存在的“悖论”，实则在地方政府的治理层面有着共同的制度基础。政府经营化治理是地方政府在公有制、财政分权、经济增长管理等一系列制度和政策的铺垫下创设的以增长为取向的治理模式，高经济增长得益于地方政府的有效经营，高廉政风险也萌生于政府经营背后的权力异化。高廉政风险正如它的含义一样具备系统性的特征，形成于地方政府在中央与地方的层级维度、政府与市场的分工维度、历史与当下的时空维度中的制度安排和制度变迁过程中，在地方政府的治理行为上体现出政治、经济、法治三重治理逻辑的协调与冲突。尽管政府经营使地方政府实现了经济指标意义上的高经济增长结果，但其间腐败造成的效率损失和对法治治理逻辑的忽视也在蚕食着增长的稳定性以及政府的合法性根基。在新的时代背景下，构建权力法治，转变政府思维模式，实现廉政风险控制，既是巩固政府执政合法性的基石，也是维持经济持续平稳健康增长的有力保障。