过去已有大量研究针对我国粮食安全领域存在的一些突出问题进行了广泛讨论，包括基于传统经济学理论分析粮食生产化学投入要素过高、生产成本上涨、基础竞争力乏力等问题［4］，基于资源环境学视角讨论粮食安全水土资源利用率及生态环境制约问题［5］，另外还有研究从组织创新和体制机制角度讨论在小农大国基本农情下，我国粮食在土地制度改革和收购市场化改革中存在的诸多制约因素和政策效应［1，6］。最新也有研究开始逐步探讨我国粮食安全中存在的供给与消费结构升级之间的不平衡问题［1-3］。但在当前国内外环境均发生重大变化的背景下，现有研究仍没有系统性梳理清楚当前我国粮食安全面临的新形势与新挑战，对于未来粮食产业高质量发展道路的战略方向仍没有一个明确指向。在国内现有体制机制约束下，我国粮食安全如何突破发展困局，有效提升粮食综合生产能力？在未来更加开放、更加复杂的国际环境中，又该如何最大化利用好国际市场，同时有效规避海外风险？这些问题都是值得我们深入思考的。
一、我国粮食安全面临的新形势与新挑战
粮食安全是关系国计民生的重大战略性问题，是国家安全的根基。当前国际贸易形势、国内粮食供求格局和生态环境均发生了深刻变化，持续维持粮食大丰收态势、保障国家粮食安全，面临更大压力和更多挑战。
（一）受逆全球化思潮冲击，我国粮食海外贸易风险和不确定性增加
当前全球壁垒丛生，大国战略博弈再度升级，国际农业经济格局正被不断重塑，新兴经济体和发展中国家成员在全球农产品市场中的贸易份额不断增加，参与全球农产品价值链程度不断加深，世界农业经济增长朝着更兼包容性和公平性的均衡方向发展已成为一种不可逆趋势［7-8］，但以美国为首的贸易保护主义也在不断抬头［9-10］。新冠肺炎疫情全球蔓延这一突发公共卫生事件的冲击，进一步加剧了全球农业生产与贸易格局的扭曲，突出表现为：尽管全球粮食库存充足，但一些粮食出口国采取了出口禁止或限制措施，加剧了全球粮食供求局部短缺和价格上涨［11］。中美贸易摩擦是影响我国“十四五”时期粮食进出口的最大不确定因素，美国不断要求我国继续放开国内市场，加大对美国进口的依赖，我国大豆对外依赖性持续增加，其风险亦必然增加。美国若利用WTO规则反制我国农业支持保护政策，我国农业在国际竞争中的弱势将更加凸显，这会给国内粮食产业发展带来更大冲击［12］。
（二）“后疫情时代”粮食战略性功能强化，全球粮食贸易平衡格局或遭打破
（三）国内粮食供求长期处于紧平衡状态，品种与区域之间的供需矛盾突出
我国粮食生产连续5年稳定在6500亿公斤以上水平，基本解决了“吃得饱”的问题，但人民不断增长的高质量食物需求与粮食供给总量不充分、结构不平衡的矛盾日益凸显［14］。《中国农业展望报告（2020—2029）》预测，未来10年，我国人口还将继续增长，口粮消费需求随之增长，预计稻米和小麦国内总消费量分别增长2.4%、11.8%，随着食物消费结构升级，居民对动物性产品需求增加，畜牧业生产规模不断扩大将推动玉米和大豆国内总消费量分别预计增长18.7%、14.5%［15］。我国粮食供求中长期将处于“紧平衡”状态，供给与消费端不平衡矛盾将更加突出。在品种结构上，稻谷和小麦等口粮供大于求，陈粮积压，库存成本高，而优质强筋小麦、大豆等作物产不足需，当前国内优质强筋小麦产量为350万—450万吨，市场需求量为600万—800万吨，缺口为300万吨左右［16］。在区域布局上，粮食生产“北进南退”现象突出，13个粮食主产区占全国粮食产量的75%以上，粮食产销从“南粮北运”转向“北粮南运”，主产区与主销区空间距离拉大，跨区域流通和平衡压力越来越大。
（四）粮食生产处于“高成本”时代，单产持续增产内生动力不足
我国粮食生产处于高成本阶段，已全面超过美国。推动我国粮食生产成本上涨的主要因素包括：一是人工成本上涨加速。2000年以来，我国农村劳动力价格上涨加速，2018年，人工成本占农业生产成本比重在30%至40%之间，而美国维持在5%—10%，我国稻谷、小麦、玉米、大豆人工成本分别是美国的3.9倍、13.9倍、12.1倍、7.8倍。我国农业劳动力基数过大，是美国农业人口就业数的90倍以上，产生了大量富余劳动力，相比美国，农业劳动力在专业素质与职业化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升。近年来，农地要素价格逐步上涨。2010—2018年，稻谷、小麦、玉米和大豆土地成本分别上涨了66.24%、74.50%、66.15%、71.11%。对于新型经营主体来说，租地成本更高。我国亩均土地成本分别是美国的1.4—3.0倍。此外，我国粮食增产科技创新支撑能力不足。中国农业科学院农业经济与发展研究所发布的《中国农业产业发展报告2020》指出，2005—2019年，科技进步对农业全要素生产率增长的贡献下降迅速，我国农业生产科技贡献率随之放缓，支持粮食增长的现代科技和现代农业机械装备发力不足［17］。
（五）农业资源约束趋紧，粮食生产布局与资源禀赋不匹配
我国农业资源相对匮乏，耕地资源和水资源是制约粮食生产的两大主要资源要素。我国耕地面积为1.35亿公顷，占世界耕地的9%，人均耕地仅为世界平均水平的2/5，淡水资源总量为2.75万亿立方米，占全球水资源的7%左右，人均水资源量也仅为世界平均水平的1/4，我国的耕地资源仅能满足国内65%的粮食需求。另外，我国粮食生产布局与水土资源禀赋不匹配，当前，产粮大县日益向东北、西北等北方核心区集中，但这些区域水土资源并不占优势。我国耕地质量从高到低依次可分为1至10等，耕地基础地力相对较差，农业生产障碍因素比较突出的7至10等耕地占我国耕地总面积的21.95%，且主要集中在黄土高原区、黄淮海区、西南区、华南区、内蒙古及长城沿线区［18］。我国水资源分布不均衡，北方六区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区）水资源总量仅占我国总量的21%［19］，却是我国粮食生产的核心产区。
（六）粮食支持保护政策压力加大，价格市场化改革迫切
2004年以来我国推行实施的粮食收购最低保护价格、临时收储制度配合直接补贴政策，形成了我国粮食支持保护政策体系，在激发粮食生产要素活力、增加农户收入方面发挥了积极作用。然而，随着国外和国内经济形势变化，这些支持保护政策目标已发生偏差，并逐渐滞后于形势变化需求，如粮食最低收购价不再是托底价，成为价格“天花板”，高于国内市场均衡价格，引发粮食仓储爆满，财政压力激增；同时，粮食最低收购价也很难引导粮食生产真正做到优质优价。粮食直补只给予土地承包户，通过流转土地真正从事粮食生产的新型经营主体难以获取。因生产成本上涨和消费支出增加，通过价格支持保护政策提高农民种粮积极性的作用早已不明显［6，20］。另外，粮食价格支持政策属于WTO“黄箱”政策，国内粮食补贴空间基本已经逼近我国加入WTO时承诺的“黄箱”补贴上限，继续增加容易引发贸易纠纷，来自国外的压力使我国粮食支持政策的空间日趋狭窄［12］。
二、新时代我国粮食产业发展的新特点
改革开放40多年来，我国粮食生产取得了举世瞩目的成就，粮食增产速度超过了人口增长速度，人均粮食占有量有了大幅度提高，从1978年的248公斤/人增加至2019年的470公斤/人，增长了89.5%。2010—2016年，我国农业全要素增长率为3.52%，高于美国、日本及韩国等发达国家，育种技术、农业机械化大幅提高以及价格支持保护政策在这一时期的粮食增产中发挥了重要作用。但在新时代，我国粮食发展呈现出一些新的特点和新变化。
（一）我国粮食连年丰收，但供需结构发生了变化
2019年，我国粮食播种面积虽有所下降，但粮食生产依然实现“十六连丰”，产量达到6.64亿吨，再创历史新高（见图1）。谷物（包括稻谷、小麦、玉米及其他杂粮作物）产量达6.14亿吨，增长0.9%，是自2016年连续3年下降后首次恢复增长。粮食种植结构持续优化，水稻、小麦播种面积适当调减，稻谷压缩1.6%，小麦压缩2.2%。南方产区进一步压缩了品质较差、单产较低的早稻和晚稻种植面积，扩大了品质较好、单产较高的中稻种植面积，2018年我国早稻播种面积压6.81%，双季晚稻压缩5.46%，中稻和一季晚稻播种面积增加0.49%。华北地区地下水超采区等低产地块逐渐退出小麦生产。“镰刀弯”地区玉米播种面积压减面积变慢，而随着大豆振兴计划的继续深入实施，大豆播种面积增长快速，2019年增长10.9%（见表1略）。
随着我国城镇化推进与人口结构老龄化加速，粮食消费需求出现三个新动向：一是口粮消费整体下降，但因肉蛋奶及水产品消费增长，饲料粮的需求增加［21］；二是具备富硒、富锌等降血脂、降血糖的功能性粮食新品种需求出现较大幅度上涨［22］；三是随着城市宠物群体迅速增长，宠物粮食市场规模保持增长态势，无谷粮、全价湿粮、定制粮等成为消费潮流；四是粮食浪费现象严重，据估计每年我国餐饮环节粮食浪费达400亿—500亿公斤。新时期粮食需求结构的变化对粮食供给质量提出了更高要求。
图12000-2019年我国粮食播种面积、产量及单产变化（略）
（二）获取国际粮食资源能力增强，但缺乏国际话语权
我国粮食贸易从2004年以来一直处于逆差态势。2019年我国粮食进口量为1.06亿吨，是世界粮食进口第一大国，占我国粮食总产量的15.98%。三大主粮水稻、小麦、玉米进口量比例占国内消费量小，分别为1.1%、2.5%和1.8%，进口粮用途主要为调剂品种，如小麦主要进口品种为高筋优质小麦，用于面包粉生产和优质面粉配麦，稻谷进口源主要为泰国、日本等的高端大米。但我国大豆对外贸易依存度达86.4%，是全球第一大大豆消费国和进口国。2019年，我国大豆消费量超过1亿吨，占全球大豆消费量的29.6%，其中进口量为8800万吨，占全球大豆进口量的58.4%。大豆进口源主要是巴西、美国、阿根廷和俄罗斯，分别占我国大豆进口的65.1%、19.2%、9.9%和0.8%［15］。虽然我国大豆在国际市场上具有巨大购买力，但并未取得与贸易地位相对应的话语权，全球大宗农产品期货市场主要在欧美市场。
（三）粮食生产主体逐步进入“老年化”阶段，新型经营主体成长缓慢
分散经营仍是我国农业经营的主要模式。当前我国农业平均务农劳动年龄都在50岁以上，1/4的种粮农民超过了60岁。随着农业生产资料价格上升，粮食生产成本增长速度远大于粮食收益增长速度。粮食每亩地净利润仅为百元，而2019年我国农村居民人均年消费支出已达到1.33万元，显然种粮收益已远远不能够支撑农村居民消费需求，农业在人均收入中的比例不足1/4，农民种粮积极性明显下降，农业副业化成为普遍现象。种粮费事、收益太低，导致现在一些地区双季作物改成单季，季节性的抛荒等现象越来越突出［23］。而与此相对的是，新型农业经营主体和职业农民成长缓慢，目前较普遍的“公司+农户”、土地信托等模式面临合作不稳定的问题，且存在“非农化”与“去粮化”的经营趋向［1］。
（四）粮食绿色发展成效显现，但依赖高投入模式仍未得到根本性扭转
自2015年原农业部开展“到2020年化肥农药使用量零增长行动”（简称“两减”行动）以来，绿色发展已成为我国农业转型的主攻方向。2014年、2016年，我国农药使用量、化肥施用量分别实现了负增长，化肥施用量负增长率从2016年的-0.63%增加到2019年的-4.42%，农药使用量负增长率从2014的-0.24%增加到2019年的-3.17%（见图2略）。与此同时，化肥、农药利用率实现稳步提升，2015年，我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥、农药利用率分别为35.2%、36.6%，2019年分别提高到39.2%、39.8%。我国农业污染境况得到改善，第二次全国污染源普查数据显示，2017年全国农业源化学需氧量、总氮、总磷分别比2007年下降了19%、48%、26%，农业绿色发展取得显著成效［24］。但相较于发达国家与国际平均水平，我国农业依赖资源消耗的生产方式未得到根本性改变，我国农业化肥施用量2019年为325.5公斤/公顷，远高于120公斤/公顷的世界平均水平，是美国的2.6倍；农药使用量为8.7公斤/公顷，是世界平均水平的3.3倍。
图22010-2019年我国粮食化肥与农药使用量（略）
三、“十四五”时期我国粮食安全观的战略转向
（一）从“国内保障”转向“全球审视”，最大限度降低海外风险
我国是世界上仅有的5%能够实现粮食自给的国家之一。但国外风险已跨越有形壁垒深入影响我国粮食产业发展，表现为国内外粮食价格倒挂，国内市场受到挤压，粮食“三量齐增”（高产量、高进口、高库存）现象依然存在，饲料及国内畜牧业受国际大豆市场价格传导影响大，外资粮企已逐渐竞争布局我国粮油市场［10］等。为此，我国“粮食自给”战略不是尽量减少全球联系带来的风险，放弃国际化，而应主动出击，在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，积极参与全球粮食规则制定，加强国际农业合作，建立自我稳定、可靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，把握国外市场主动权，为规避各类风险超前谋划布局，如此方能更好地实现“粮食自保”安全战略。
（二）从“数量增长”转向“食物营养与安全”，促使粮食高质量发展
《全球粮食安全和营养战略框架》（CFS）指出，“粮食安全是指所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济获得充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极健康生活所需的膳食需要和食物喜好”。在全面建成小康社会背景下，我国的粮食安全不应再单纯强调产量增长，而应该转向更多地强调粮食质量能否满足消费者对于营养健康的高质量粮食品种的需求［25］，保障居民对个性化、多元化、绿色化食物消费的需求，同时增加生态高值粮食产品有效供给，促使粮食向高质量方向转型。
（三）从“生产收储环节”转向“全产业链”延伸，增强粮食产业控制力
过去我国在粮食丰产和储备上花了很大精力，但粮食生产、收购、储藏、加工、运输、销售等各个环节之间连接松散，流通效率低，各链条上的经营主体规模“小而散”“广而弱”，远未达到数字化联通及一体化生产［26］。为此，必须要树立“大粮食安全观”，构建系统高效的集生产、仓储、物流、加工、贸易于一体的粮食全产业链发展模式，突出创新发展、转型升级、提质增效，积极推进粮食产业现代化。
（四）从“追求化学产量”转向“藏粮于技、绿色生产”，谋求粮食可持续发展
从过去过度追求产量增长，拼资源、拼消耗的发展方式，转移到依靠科技创新提升科技装备水平和劳动者素质的轨道上来，突出高效、优质、安全、绿色导向，实现现代粮食生产内涵式、集约式增长。通过科学布局、合理种植和高效管理，提高农业资源利用效率，保护耕地生态环境，全面提升农产品质量和粮食安全水平。
四、“十四五”时期我国粮食安全的战略保障目标
确保粮食安全是“十四五”时期促进经济发展、社会稳定，维护国家安全的最重要基石，粮食安全的基础性作用和突出地位仍需被高度重视。这里以我国粮食产业体系状况和发展新需求为依据，提出新时代国家粮食安全的具体战略保障目标，为做好“十四五”粮食安全保障工作指明方向，提供根本遵循。
（一）总体目标
（二）具体目标
1.建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系
第一，稳步提升粮食综合生产能力。严守耕地红线和永久基本农田控制线，确保耕地保有量不低于1.24亿公顷，粮食作物面积稳定在1.10亿公顷左右。到2025年，建成高标准农田0.8亿公顷，保障粮食综合生产能力在6820亿公斤以上，粮食单产水平达到5850公斤/公顷，粮食自给率保持在90%及以上。
第二，持续优化粮食品种结构和区域布局。以市场需求为导向优化粮食生产结构，扩大黄淮海地区强筋低筋小麦、青贮及专用玉米和高油高蛋白大豆种植规模，打造东北地区优质稻谷、玉米及大豆核心区，重点扶持长江经济带双季稻和优质专用小麦产业带建设。到2025年，保持玉米单产年均增速2.0%，大豆单产年均增速保持3%，增加大豆作物面积至0.13亿公顷。
第三，增强粮食科技支撑作用。大力提高产粮大县粮食优质品率，支持种业自主创新，到2025年，实现良种覆盖率98%以上，农业科技贡献率达到64%以上，粮食作物耕种收综合机械化率达85%以上。在粮食主产区建设种、养、加、游等深度融合的工农复合型循环经济示范区，增强粮企产业化龙头企业核心竞争力和区域辐射带动能力。争取到2025年，粮食加工业年均增速7%，总产值突破5.0万亿元，主营业务收入过百亿粮食企业超过60个，粮食加工率达到90%以上。
第四，促进粮食生产向绿色、生态、可持续方式转变。农业灌溉用水总量实现“负增长”，到2025年，农业用水维持在3720亿立方米以内，农田有效灌溉率提高到0.58。主要粮食作物化肥施用量、农药使用量实现“负”增长，化肥、农药利用率达到45%，秸秆综合利用率达到90%。
2.建立健康、营养、品种丰富的新型粮食消费体系
提升居民粮食营养健康状况，建立以谷类食物为主的平衡膳食模式，基本消除营养不良现象。到2025年，保证总人口粮食不安全发生率降为3.0%，儿童（5岁以下）发育迟缓率降低至2%以下，儿童超重发生率控制在3.0%以下。
推广膳食结构多样化健康消费模式，保证食物多样性到2025年达到60%，全国人均谷物消费100公斤，配合充足蛋白质和适量矿物质摄入量，人均每日蛋白质摄入量达到83.5毫克/人/天，锌可摄入量13.1毫克/人/天，铁可摄入量18.3毫克/人/天
3.建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系
第一，保持合理的粮食储备水平。完善地方储备安全管理制度，建立国家政府储备、政策性储备及企业商品库存功能互补、协同高效的粮食储备体系。促使粮食储备保持在合理规模水平，适度调减当前库存压力和低质量粮食入库量，将国家粮食储备库存消费比降为50%。
第二，加快粮食收储能力现代化水平。规划建设一批现代化新粮仓，维修改造一批老粮库，不断扩大先进仓储设施规模，到2025年建设标准粮食仓房仓容8.1亿吨。完善粮仓设施功能，促使信息化成为推进粮食和物资储备治理能力现代化、提升治理效能的创新动力。
第三，推进现代粮食市场价格机制改革。按照“市场定价、价补分离”导向，积极稳妥推进粮食收储制度和价格形成机制改革，在世界贸易组织规则下，积极扩大“绿箱”政策内容，加快形成统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。
4.建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系
第一，打造粮食流通新格局。持续推进粮库智能化升级，打通粮食进出口物流网络关键节点，打造几条粮食进出口物流重要通道，提升粮食物流流通效率。到2025年，促使全国粮食商流、物流市场达到600家，跨省域粮食流通量达到2500亿公斤。
第二，减少粮食损失率。建立完善的粮食产后技术服务体系，提高粮农产后服务能力，减少产后损失。开展粮食产后高效节粮新技术、新工艺、新装备的研发和应用，完善粮食产后标准体系，突出依规减损。形成社会节粮减损长效机制，到2025年粮食损失率下降到3%以下。
5.建立权威、系统、灵敏的新型粮食风险防范体系
第一，完善粮情预警监测体系。建成指标科学、技术先进、监测高效、数据可靠、发布及时的粮情监测预警体系。到2025年，国家级粮食信息直报点增加到2000个，地方粮食市场信息监测点增加到1.5万个。
第二，健全粮食应急保供体系。形成全国统一、合理布局、高效调配、渠道可靠的粮食应急供应保障体系，应急储备规模满足大中城市10—15天口粮消费需要。到2025年，建成应急供应网点5万家，应急加工企业达到6000家，应急储运企业达到5000家，区域性配送中心达到5000个。
表3“十四五”期间我国粮食安全战略目标（略）
五、“十四五”时期保障我国粮食安全的对策建议
2020年新冠肺炎疫情蔓延局势愈演愈烈，严重扰乱了全球化的进程与秩序，增加了国际贸易的成本与风险。农业是弱质产业，也是食物消费的基础保障，对于国际公共卫生突发事件表现出了更强的敏感性与脆弱性。未来新冠肺炎疫情的链式反应势必还将放大国际农产品贸易网络格局继续破裂的风险，粮食贸易海外风险和不确定性有加剧趋势。我国是世界上人口最多的国家之一，“把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”始终是守住国家粮食安全的底线。确立新时代国家粮食安全保障目标，体现了粮食产业高质量发展与风险防范的取向。
（一）创新粮食生产经营方式
（二）培育壮大各类粮食产业经济主体
粮食产业经济主体是带动提升整个粮食产业经济效益和竞争力的中坚力量，培育壮大各类粮食产业经济主体，有利于进一步激发粮食市场活力，推动粮食经济良性循环发展。为此，一要鼓励各地加快国有粮食购销企业改革，支持大型粮食骨干企业围绕我国粮食功能区建设，发展“产购储加销”一体化全产业链模式，延长产业链条，提升价值链，打造供应链，积极发挥稳市场、保供应、促发展的战略功能。二要支持多元主体积极参与粮食仓储物流设施建设、产后服务体系建设等。鼓励发展混合所有制粮食企业，通过直接投资、股权分配、兼并重组等方式，实现国有粮企和社会资本结合，引入现代企业管理制度和运营机制，提升粮企运营效率，实现资源优化配置。三要培育打造国际大粮商，鼓励有实力的粮企，在国际粮食市场上开展纵向并购，拓展产业链上下游衔接合作关系，重点投资粮食产前研发、产后加工、仓储保管、物流通道、贸易渠道等产业链高端环节，增强对国际市场粮源的影响力和掌控力，增强我国海外市场的话语权。
（三）充分发挥科技创新的引领支撑作用
科技进步是确保我国粮食安全的必然选择。进一步发挥科技创新在粮食产业中的支撑引领作用，应从如下方面着手：一要加大粮食科技投入力度，大力发展粮食育种技术，强化科技创新，从基础研究、前沿技术、共性关键技术、品种创制与示范应用，实施全产业链育种科技攻关，重点突破粮食基因挖掘、品种设计和种子质量控制等核心技术，创制重大新品种，提升我国粮种自主创新能力。二要加大对粮食关键环节的创新支持，针对我国粮食科技发展重产前轻产后的问题，加大对营养健康、质量安全、节粮减损、加工转化、现代物流等领域基础与急需关键技术的研究创新支持。三要支持粮企与科研院所合作，深化“产学研”协同，培育适应我国粮食产业高质量发展的创新体系。鼓励科研机构和企业联合申请或创建粮食产业重点实验室，加快科技成果转化与应用，推动科技创新、成果转化与市场需求的精准对接。四要加大对一线技术人员的培训力度，积极推广粮食生产绿色防控技术，让农民利用绿色技术种出最好的粮食。