2004年以后,以最低收购价格和临时收储价格为主要内容的粮食价格支持政策,有力地促进了我国粮食持续增产和农民增收;作为一项“价补合一”的强农惠农手段,粮价支持政策给农民带来稳定的收入,提升其财富水平;玉米临时收储政策虽在一定程度上发挥了增加农民收入和稳定粮食市场的作用,但扭曲了市场价格运行机制,削弱了中国粮食产品的国际竞争力,扭曲了农业生产结构,恶化了生态资源环境;
2014年启动的大豆目标价格政策,导致农民种植收益下降,而且补贴面积和产量“数出多门”导致补贴资金摊薄或增加地方财政负担;
2016年开始以“市场定价+生产者补贴”的政策替代临时收储政策,显著降低了玉米种植农场的土地流转租金,玉米供需开始逐渐恢复平衡,促进了玉米下游产业对玉米需求的增长,市场供需严重不平衡的格局得到了显著改善,国内外玉米价格“倒挂”现象从此消失;然而,生产者补贴以农民实际种植面积为依据,虽然简便易行,却有较强的粗放性。
二、21世纪以来粮食收储政策演进
20世纪70年代末到90年代末,是我国粮食流通体制与政策发生重大转变的时期。1979年国家调整粮食价格结构,将原来的单一统购价调整为国家统购价、超购加价和市场价,总体上提高了粮食价格水平。1985年国家宣布取消农产品统购统销制度,加快了粮食市场化改革进程,到1991年基本完成了从统购统销到市场定购的转变。此后,又历经了取消双轨制和回归双轨制的反复。
基于粮食企业高达2794亿元的长期亏损挂账以及由此造成的国家财政重负,1998年国家启动了以“四分开一完善”为内容的新一轮粮食流通体制改革,当年11月又进一步提出了实行按保护价敞开收购农民余粮、粮食顺价销售、加强粮食收购资金和粮食市场管理,并推进粮食购销企业改革等政策。
回顾20世纪80—90年代粮食收储政策的改革轨迹,其基本成就是结束了粮食统购统销的计划经济体制,迈出了粮食购销市场化的步伐,粮食价格开始向价值回归。
按照这一规定,国家率先对稻谷实施了最低收购价政策,作物品种包括早籼稻、中晚籼稻和粳稻。水稻、小麦、玉米和大豆是我国四大粮食作物。
三、实施粮食收储政策的得失
因粮食具有人类最基本的不可替代的生存资料的属性,粮食安全往往被置于国家利益的至上地位。但由于每个国家的粮食生产资源禀赋不同以及人口规模不同,它们所采取的粮食安全战略也有所不同。
与其他国家相比,我国在粮食安全上具有任何其他国家所不具备的特殊性。我国不具备像美国那样的国家的良好资源禀赋,甚至不如同是人口大国的印度的资源禀赋。同时,作为世界人口第一大国,我国的粮食需求绝对量占世界谷物总产量的24%。如果我国粮食自给率降低到一个较低的水平,大量从国际市场购买,可能会遇到粮食是否可获性问题。
四、粮食收储政策的改革完善
结语
21世纪以来的20多年,是国家对农民增收的政策支持强度最高的时期,粮食收储政策在其间发挥着主体性作用,但是某些收储政策所释放的负面效应使其难以为继。从玉米临时收储价格到生产者补贴政策,是对收储政策负面效应的修正。目前稻谷、小麦、玉米和大豆四大粮食品种所实施的最低收购价政策和生产者补贴政策,并不是一个可稳定执行的长久之策,仍存在着显性或隐性的弊端。
尽管推进粮食市场化改革是早已确定的基本取向,但在粮食流通领域的政策支持并不具备彻底退出的条件,权衡之下,目标价格政策仍是一个可取的选择。尽管它曾经搁浅,但不是目标价格政策本身的问题,而是方案粗放的必然结果。