改革开放以来，我国以有限的耕地和自然资源实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的目标。2014年粮食产量达到6.07亿吨，实现了“十一连增”。然而，在粮食产量节节攀升的同时，进口量同样增速迅猛。2014年我国粮食进口首次突破1亿吨。2015年上半年，我国累计进口包括小麦、玉米、大麦在内的谷物及谷物粉达到1629万吨，同比增长超过60%。与此同时，我国粮食库存总量近年来亦达到历史高位。过去10年，国内粮食产量年均增长率不到3%，但库存增长率则超过8%。一些粮食主产区面临巨大的收储压力，部分品种出现了阶段性过剩的情况。粮食产量、进口和库存“三量齐增”的表层原因是国内外市场存在的粮食价差，但实质是由于我国粮食储备制度和政策的现存弊端。在我国人口继续增长、资源环境约束日益增强，经济由高速增长转向中高速增长的新常态下，确保我国13亿人口粮食安全的重任尤为突出。粮食储备是确保国家粮食安全的重要制度安排，完善储备制度对于构建和实施新的粮食安全战略具有重要意义。
一、我国粮食储备制度发展的状况和特点
自新中国成立以来，我国粮食储备制度变迁经历了1949年—1952年自由购销时期的粮食储备制度到统购统销时期国家垄断的粮食储备制度，再到1990年建立的粮食专项储备制度，粮食储备体系和管理制度日益完善。目前，我国粮食储备实行中央储备粮垂直管理，地方储备粮“省级一市级一县级”分级管理的制度。
（一）中央储备粮垂直管理制度
（二）地方粮食储备分级管理制度
地方储备是地方政府用于调节本地区粮食供求，稳定市场以及应对区域性重大自然灾害或突发事件的粮食和食用油储备，粮权归各级地方政府。我国地方粮食储备包含省、市、县三级储备。1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》首次提出“省长负责制”，1998年国家实行以“四分开一完善”为重点的粮食流通体制改革后，为进一步落实粮食省长负责制，切实加强国家粮食宏观调控，各省建立了省级粮食储备，并制定了《省级储备粮管理条例》。市县政府根据《省级储备粮管理条例》，制定了相应的管理办法。从1999年开始，中央财政对各省（自治区、直辖市）实行了粮食风险基金包干。粮食风险基金由中央和地方政府共同筹资建立，用于支付省级储备粮油的利息、费用补贴（国办发[1998]17号）、陈化粮的挂账利息开支以及国有粮食购销企业分流人员的补助等（财政部财建[2004]75号）。
二、我国粮食储备制度存在的主要问题
当前，我国粮食储备管理存在诸多问题，首先是中央和地方粮食两种储备制度的衔接和协调管理问题；其次是两种储备制度各自存在的特有问题，如中央储备粮政策性职能和商业性经营行为交织、政策性收储效率递减，地方储备粮布局不合理、国有粮食收购部门竞争力下降等；再次是共性问题，如储备粮品质和结构、基础设施建设以及监管等问题。以下，针对两种制度分别说明。
（一）中央粮食储备制度存在的问题
1.政策性储备职能和商业性经营行为交织
作为中央储备粮收储执行主体，中储粮总公司及直属库承担国家常规性粮食收储、政策性粮食收储等职能，政策性职能十分突出。但在实际经营中，中储粮公司还从事粮食流通、进出口贸易等经营性业务，并接受国资委的统一监督管理和利润考核，其中针对中储粮的绩效考核指标不仅包括储备粮宜存率、轮换完成情况等政策性职能考核，还包括与其他大型中央企业相同的利润增值等经营性业务指标的考核。在政策性职能和商业性经营行为相互交织的管理机制下，企业经营陷入两难境地。侧重政策性职能，则绩效考核处于劣势，影响企业经营积极性；侧重经营性职能，会影响政策性职能的履行，同时企业面临较大的经营风险，也极易滋生腐败等问题。
2.储备粮品质与结构亟待优化
目前，我国的粮食储备数量大大高于国际公认的库存消费比17%～18%的粮食安全线，粮食供应保障程度高。但储备粮品质与结构尚待进一步优化。一是储备粮品质不高。为了满足庞大的粮食收储需求，中储粮基层单位对粮食入口环节的掌控较松。近几年来数次出现储备粮质量问题。2012年6月份根据中储粮河南分公司质检中心的第一报告期品质检测，中央储备粮不合格率高达22.24%。二是收储粮食品种品质结构不合理。国内平衡有余、轮换经营困难的稻谷比例偏大，小麦特别是专用优质小麦的比例不高，不能够满足市场需求。
3.储备粮监管机制尚不完善
我国目前中央直属储备库管理的储备粮只有30%左右，70%左右的储备粮都由地方储备管理。由于中央储备粮实行垂直管理制度，既不受工商、税务、卫生等部门的监管，也不受地方粮食局监管，因此，直属库的监管主要以内部监管为主。当监管不力的时候，就容易出现截留、挪用政策性储备粮的财政补贴、“转圈粮”、以旧顶新、擅自更改入库成本等违规、违法事件。2012年至2013年，中储粮河南分公司、漯河直属库等单位因监管不到位，存储在承储库点的粮食发生短库、质价不符等问题，造成高达7.85亿元的巨额损失，同时也形成了粮食安全隐患。
4.储备经营成本不断上升
随着我国粮食储备规模不断扩大，储备经营的成本持续上升。一是储备粮保管、轮换成本不断上升。储备粮经营成本持续上升主要源于：随着我国人均收入水平提升、消费结构升级，百姓更多选择购买优质新粮，陈粮消费市场日渐萎缩，轮换周期大大缩短；另外，随着我国工业化、城镇化进程加快，劳动力、水电、铁路运输等成本逐年上涨，粮食轮换出库成本不断增加。二是企业管护、扩容资金成本较高。1998年以来，中央财政共投入国债资金343亿元，先后分三批在全国建设了1130个中央储备粮库，形成了5565万吨的仓容，极大地充实了我国粮食储备基础设施。但后期管护维修等需要不断投入，直属库扩容所需的土地征用资金、员工工资等支出也在不断增加。
5.托市收储效率逐年下降
在全球经济下滑、粮食价格下行以及国内生产成本刚性上涨背景下，我国政策性收购规模连续增大，但收储效率日益下降。主要表现为三个方面：一是政策性储备粮规模不断增加，库容压力和财政负担均显著增加。二是托市收购的粮食价格连年提高，影响了市场机制的正常发挥，导致粮价扭曲、缺乏弹性，陷入国内粮食连年增产、收储大量增加、同时进口数量激增的“怪圈”。三是粮食顺价销售困难，国有粮食企业库存承受巨大压力。以玉米为例，近三年来，国家实际收购的临时存储玉米累计超过1.8亿吨，结余量超过1.5亿吨。由于拍卖底价较高，在消费低迷、企业经营困难的情况下，加工企业难以接受，大量库存积压使得各地库存爆满、仓容紧张。东北产区许多地方出现了收不进、掉不动、销不出、储不下的局面。
（二）地方粮食储备制度存在的问题
1.中央与地方储备协调机制不健全
2.地方粮食储备布局不合理
一方面，从产销区分布来看，目前我国的政府储备粮主要分布在粮食主产区，约占全国粮食储备的72%左右。受地理位置和交通制约，省际间粮食调剂运输压力较大，特别是在粮食短缺时，强化了卖方市场。另一方面，从省内储备库及委托代储点来看，存在储备库点区域间分布不合理，区域内过于集中的问题。例如，我国个别省地方储备规模只有30亿斤左右，承储库点却超过1000家，直接影响调控效果。2012年四川省承储的中央储备粮规模和地方储备规模相当，但地方储备企业数量是中央储备（含代储企业）的4.4倍。全省32个县的县级储备粮承储企业超过（含）2家，其中又有8个县的县级储备承储企业超过（含）3家。基层储备点布局密度大，不仅导致储备成本增加，还引发了集中收购时期的收粮难、收购价格盲目上涨等现象。
3.国有粮食收购企业竞争力不强
现阶段，我国国有粮食购销企业改革仍不彻底。国有粮食购销企业改革的分流人员相当一部分进入了地方粮食储备体系，企业人员负担重。由于规模有限，加之经营能力、抗风险能力不足，缺乏市场竞争力，多数企业只有地方储备业务，自营业务量很小，企业负担极重，需要依靠补贴来维持正常运营。另一方面，随着流通体制改革的不断深化，粮食经纪人、加工企业等流通主体，在收购市场的活跃程度远高于国有粮食购销企业，加剧了收购市场的竞争程度。国有粮油公司粮食收购量逐年下降，使得地方储备规模难以达标。2013年小麦、稻谷、玉米等国家政策性粮食托市收购7409万吨，占全社会粮食商品粮总量的15.8%，国有企业通过轮库等方式收购中央储备粮9453万吨，占全社会粮食商品粮总量的20.2%。两项加总，国有粮食部门收储的粮食仅占全部粮食商品量的36.0%。据四川省中江县凯江粮油公司反映，2007年以前，国营粮油企业收购的粮食约占当地的60%-70%，近几年国营粮油企业收购的粮食占比下降至不足30%。
4.地方储备基础设施建设不足
地方粮食储备通常集中在产粮大省、产粮大县，这些县通常又都是财政穷县。由于储备库点较多，省地市级财政资金有限，粮库基础设施建设投入不足问题异常突出，仓库老化较为严重。据统计，2012年全国“危仓老库”仓容达1794亿斤，占总仓容的1/3[1]。据2012年四川省“危仓老库”专项调查资料，调查的555户粮食仓储企业，需大修仓容450.79万吨，占总仓容的29.9%；待报废仓容163.5万吨，占总仓容的10.9%；1998年以前建设的仓库仓容为839.3万吨，占全省的2/3。
另外，与中央粮食储备管理体系相似，地方粮食储备也存在监管不力、粮食储备数量与品种结构不合理、储备成本上升等问题。
三、加快粮食储备制度改革的政策建议
（一）明确中央和地方储备职能定位，进行分类指导与管理
国家粮食储备的主要目标，首要是保证粮食在紧急情况下的安全供给，平抑市场价格、稳定生产者收入及经济效益是衍生目标。因此，中央储备应以常规储备为主。首要职能是在做好“备战备荒”的常规性安全储备的基础上，重点加强对后备储备的管理，使常规性后备储备成为国内粮食供需平衡的重要蓄水池和有效调节器。经营性职能应适当弱化，商业储备规模适度缩小。在现有储备规模基础上，不断提高政策性储备的吞吐效率。
地方储备的主要职能是确保地方粮食供需平衡，粮食储备可以常规储备和商业储备为主。常规储备应参照中央储备粮定位，发挥调节区域粮食市场供需的作用；商业储备以商品粮为主，在平抑地方粮食市场波动的同时，弥补地方财政补贴不足的缺口。减少县级粮食储备规模，适度增加省级粮食储备规模，充分发挥地方政府的粮食市场统筹调控作用。
（二）统筹中央和地方储备粮食区域布局，优化储备粮食品质和结构
一是结合农业种植业结构调整的规划，根据粮食生产区域、加工基地分布、产销地的生产与需求规模、交通运输状况以及贸易格局，制定兼顾产区与销区、生产与消费的国家粮食储备的区域性布局规划。合理分级测算中央和地方粮食储备规模。
二是深化地方粮食储备体系改革。通过合并重组等方式，减少县级储备点，解决县级储备企业布局密度较大的问题，提高地方粮食储备企业的综合竞争力，加强粮食主销区储备体系建设。
三是根据各地区口粮消费习惯和工业用粮品种需求，以及不同粮食品种的储藏特性，分别确定中央和地方储备粮食品种结构。增加财政投入，提高优质粮食的收购价格，与普通粮形成一定价差。加强中央和地方入库粮食品质的监管。增加优质粮食的储备比例。
（三）强化粮食储备监督和管理，确保储备职能有效发挥
一是进一步完善中储粮系统职能和管理体制，建立政策性职能与经营性职能彻底分开的体制机制。在绩效考核中适度提高储备粮宜存率、轮换完成情况等政策性职能指标的权重，适度调低利润增值等经营性指标的权重。完善中储粮公司管理不同业务的政策性补贴核算办法，建立激励约束机制。
二是加强地方粮食储备监督和管理。按照省长负责制的要求，严格落实产区3个月储备，销区6个月储备的任务。完善地方政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，引导企业建立商业性储备，稳定农产品市场供应。
三是针对储备成本持续上升，基于地区差异，适当提高粮食储备保管费用补贴水平，合理调整补贴标准；适当提高粮食主销区粮食轮换费用补贴标准，实现企业可持续经营。
（四）加大基础设施建设管护力度，消除粮食储备安全隐患
一是增加对中储粮直属库基础设施建设投资补贴力度。在合理扩容和新建的基础上，适度增加中央财政预算对中储粮基础设施建设的投资力度，重点改造一批严重老化的仓储设施。
二是在地方储备企业减员增效的基础上，增加对地方粮食仓储等基础设施建设的投资和补贴力度，集中用于重点储备企业的仓储设施维修和管护，提高资金使用效率，确保地区粮食储备安全。
（五）完善重要农产品临时储备制度，适时试点实施目标价格政策
从连续数年的政策性托市收储经验来看，进一步完善我国托市收储制度迫在眉睫。
一是完善现有临时收储制度。减少政策对市场的干预程度，允许托市收购价格在不影响安全目标的前提下合理波动，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。科学设定收储规模，不再实施敞开性收购。
二是待时机成熟时可试点实施目标价格。目前我国已试点棉花、大豆目标价格政策，可在综合评估基础上，针对当前两个品种试点中暴露的矛盾和问题，研究制定和完善应对措施，总结经验，考虑针对玉米实施目标价格试点。
参考文献：
作者：农业部农村经济研究中心主任、清华大学中国农村研究员学术委员会委员