关键词：总体国家安全观，国家粮食安全战略，粮食安全保障体系
粮食是人类赖以生存的物质基础，是民生之本。在中国共产党成立一百周年、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之际，中国开启了迈向全面建设社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标的新征程。一百多年来，在中国共产党的全面领导下，中国在保障国家粮食安全上进行实践探索，取得了重大历史性成就。立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，在迈向2035年基本实现社会主义现代化新征程中，亟须加快农业农村同步基本实现社会主义现代化，促进农民与全体人民同步共同富裕取得更为明显的实质性进展；亟须践行好总体国家安全观，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系，贯彻好落实好国家粮食安全战略，确保在粮食产业高质量发展中维护好保护好粮农利益、实现好保障好国家粮食安全，始终把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，把握全局主动、战略主动、时代主动，走好中国特色粮食安全之路。
一、新时代中国粮食安全战略的基本内涵
古往今来，粮食安全都是治国安邦的首要之务。从辩证唯物主义和历史唯物主义视角来看，粮食安全的概念是相对的、动态的、发展变化的，在不同时代，对保障国家粮食安全有不同的认识、理解和要求。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，立足于国情、世情、农情、粮情，与时俱进提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建新发展格局，推动粮食与农业高质量发展，确立了新时代“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，并进一步明确了保障国家粮食安全“党政同责”的政治责任。这一系列重大判断、重要论述，引领推动了中国在保障国家粮食安全方面的理论创新、制度创新和实践创新，为立足新发展阶段准确把握国家粮食安全的基本内涵、贯彻落实保障国家粮食安全战略提供了重要依据。
从新时代中国粮食安全战略的基本内涵来看，“以我为主、立足国内”是战略立足点，回答了“依靠谁来养活中国”的问题，明确了依靠中国人自己的力量保障中国的粮食安全：“适度进口”是战略平衡点，回答了“在保障粮食安全中中国与世界是怎样的关系”问题，明确了中国自身发挥主要作用和世界发挥次要作用：“确保产能”和“科技支撑”是战略着力点，回答了“依靠什么、怎么来解决粮食安全”的问题，明确了依靠耕地等产能夯实保障基础和依靠科技创新驱动保障能力提升：“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”是战略底线，回答了“保障的底线目标是什么”的问题，明确了保障粮食安全的优先序和基本点：“党政同责”是战略责任，回答了“谁领导、谁负责、谁保障”的问题，明确了党和国家把保障粮食安全作为首要工作任务，扛起粮食安全的政治责任。
从粮食安全的核心要义来看，粮食的狭义概念，是指包括小麦、稻谷、玉米等在内的谷物、豆类和薯类；粮食的广义概念，包括了狭义的粮、油、肉、蛋、奶等重要农产品和以这些农产品为原料制成的食品，是大食物范畴。保障粮食安全，既要确保生产足够数量的粮食，又要大限度地稳定粮食供应，还要确保所有需要粮食的人都能获得粮食，即粮食的可及性、可获得性、可用性和稳定性。保障国家粮食安全，在供给侧方面，既要保数量，也要保质量，还要保多样；在需求侧方面，既要满足品质需求，也要满足营养需求，还要满足健康需求。
粮食安全事关经济发展、社会稳定、政治安全，是实现国家安全的重要基础。从践行和维护总体国家安全观的角度，需全面统筹协调保障国家粮食安全的五对逻辑关系。一是统筹协调好发展与安全的关系。粮食多了是经济问题，粮食少了是政治问题，既要保障粮食总体安全，又要促进高质量发展；既要抓好粮食生产，又要增强储备和加工能力，延长粮食产业链条，发挥整体效应。二是统筹协调好内部与外部的关系。既要立足国内，又要防范化解国际环境、国际贸易规则等外部环境变化对国内粮食安全带来的风险。三是统筹协调好当前和长远的关系。既要立足当前处理好粮食供给侧结构性矛盾，又要着眼长远把握好中长期粮食需求侧变化，增强供需的适配性。四是统筹协调好传统安全与非传统安全的关系。既要考虑到传统粮食生产、流通、供应面临的安全问题，又要兼顾非传统安全，如生物安全、出口贸易禁令、粮食能源安全等非传统风险。五是统筹协调好自身安全与共同安全的关系。既要解决好国内自身粮食安全问题，又要共同维护世界粮食安全。总体上，要贯彻落实好国家粮食安全战略，统筹协调好各项举措，增强保障国家粮食安全的总体效应，牢牢掌握国家粮食安全的主动权。
二、中国粮食安全极端重要的理论逻辑
粮食问题事关国计民生，事关党的宗旨、社会主要矛盾、发展的目标任务和社会主义的本质要求，因而极端重要。保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松。
（一）保障粮食安全是践行以人民为中心思想的直接体现
粮食问题是最大的、最基本的民生问题，解决好粮食问题是我们党以人民为中心思想的最根本、最直接体现。人民性是马克思主义最鲜明的品格。《共产党宣言》指出，无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。人民立场是马克思主义政党的根本政治立场。中国共产党最鲜明的特征是站稳人民立场，“中国共产党根基在人民、血脉在人民”，“人民是我们党执政的最大底气”。中国拥有14亿多人口，是世界上人口最多的发展中国家，这是中国最大的国情；解决好全体人民吃饭问题，满足人民最基本生存与发展的需求，是我们党要解决的全体人民关心的最根本问题。保障国家粮食安全是我们党践行以人民为中心思想的直接体现。
（二）保障粮食安全是解决社会主要矛盾的基本要求
（三）保障粮食安全是推动农业农村现代化的首要任务
粮食问题是发展农业农村要解决的首要问题，“抓农业农村工作，首先要抓好粮食生产”。这关系到国家制定的2035年远景目标的实现。加快农业农村现代化，是全党高度重视的一个关系大局的重大问题。新发展阶段的奋斗目标是全面建成社会主义现代化强国，这个“全面”既包括城市现代化，又包括乡村现代化；既包括农业现代化，又包括农村现代化。农业农村是中国到2035年基本实现社会主义现代化的相对短板，在推进农业现代化方面，要抓好产业、生产、经营三个体系的现代化。粮食是农业产业中最重要的产业，粮食产业实现自给自足并具有国际竞争力，是中国从农业大国向农业强国转变的重要标志。只有实现农业现代化，推动粮食增产增收，延长粮食产业链价值链，提高粮农收入，确保农民种粮积极性，才能持续保障国家粮食安全。
（四）保障粮食安全、促进粮农收入增长是实现共同富裕的本质要求
粮食问题是关系谁来种粮、如何维护种粮主体经济利益确保其种粮积极性的现实问题，因而要解决好农民尤其是粮农收入增长的基本问题，使其一同实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨的重要体现，也是党和国家的重大责任。新发展阶段对实现共同富裕的阶段目标有明确要求，到“十四五”末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小；到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。而“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农民农村”。2020年，全国有2844个县、38741个乡镇，50.9万个乡村（村委会）；乡村常住人口5.1亿人。此外，还有进城务工农民2.86亿人。农村居民年人均可支配收入仅为17131元，全国居民人均收入为32189元，当前相当数量的农民尤其是粮农收入水平距离“中等收入群体”收入尚有差距。促进农业农村经济繁荣、稳定提高粮农收入，确保粮农在实现共同富裕道路上不掉队，是保障国家粮食安全的应有之义。
三、中国粮食政策的百年回顾与历史性成就
中国共产党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，始终把解决全体人民的粮食安全问题作为全党的重要使命。一百多年来，党领导人民在不同时期对保障粮食安全进行实践探索，取得了历史性成就，走出了一条具有中国特色的粮食安全之路。
（一）新民主主义革命时期（1921—1949年）：开展土地革命，动员广大农民，为革命战争提供财粮保障
（二）社会主义革命和建设时期（1949—1978年）：改造农业生产关系，改进农业基础设施，改善粮食生产发展的基础条件
（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012年）：改革农业生产关系，解放和发展生产力，实现了由温饱不足到基本解决温饱问题的转变，并向建设全面小康社会迈出坚实步伐
（四）中国特色社会主义新时代（2012年至今）：粮食稳供给、粮农收入稳增长、粮食价格稳运行，以及粮食数量、质量、安全与营养健康的全方位保障，为全面建成小康社会奠定基础
中国用仅占世界7%的耕地、6%的淡水资源，解决了占世界18%的人口的吃饭问题，为世界粮食安全作出了重要贡献。到2021年，中国总人口为14.12亿人，耕地面积19.18亿亩，农业科技进步贡献率超过60%，农作物耕种收综合机械化率超过71%，粮食总产量连续7年超过6.5亿吨，达到6.83亿吨；人均耕地仅为世界的1/3左右，粮食单产达到5805千克/公顷，而粮食人均占有量达到484千克，连续多年高于世界平均水平；口粮储备长期保持在70%以上，远远高于联合国粮农组织界定的粮食安全储备率17%～18%的水平。与新中国成立之初相比，中国人口增长了2.62倍，而粮食产量、粮食单产和粮食人均占有量分别增长高达6.04倍、5.61倍和2.3倍；到2020年，农村居民人均可支配收入和消费支出分别达到17131元和13713元，剔除价格因素影响，分别增长了40多倍和30多倍，且农村居民人均可支配收入和消费水平增速分别连续11年和10年高于城镇居民；农村居民恩格尔系数下降到32.7%，农村居民和全国人民共同实现了生活水平稳步提高。中国实现了粮食安全从基本解决温饱问题到数量、质量、营养的全方位保障转变，取得了历史性成就。
四、新发展阶段保障国家粮食安全面临的形势与挑战
进入新发展阶段，短期内在实现更高水平的粮食供需平衡上，呈现结构分化趋势；中长期在迈向2035年基本实现社会主义现代化新征程中，农业农村尤其是粮食主产区成为短板弱项。在全体人民共同富裕取得实质性进展的目标上，农民尤其是粮农成为短板弱项［18］。总体来看，中国内部发展面临保产能稳增长的难点压力，外部供给面临错综复杂的国际环境引致的不确定性和不稳定性。
（一）耕地与水时空分布不均，资源环境刚性约束强
（二）物质投入增产压力大，科技创新水平有待提高
中国长期以来主要依靠物质投入促进粮食增产，科技创新支撑粮食增产能力不足。一是依托化肥、农药、农膜、柴油等生产要素投入带来的粮食增产持续减缓。在推进化肥、农药减量、提质、增效的绿色农业发展中，依靠高投入推动粮食高产增产难度增加。二是当前高性能农机装备供给不足，农业机械化发展总体上不能适应不同农作物、不同生产环节、不同区域的实际需求。三是育种科技创新水平有差距。当前粮食育种对粮食单产贡献率仅为45%左右，稻谷、小麦育种的单产具有一定的国际比较优势，而玉米、大豆通过育种研发提高单产水平还有较大空间。四是种业企业小散乱难以形成种业研发规模和竞争优势。育种技术突破难度大和新技术产业化时效低，潜在产能转化为粮食产量的不确定性增大。
（三）种粮农民收入较低，农民种粮积极性下降
受多种因素的影响，农民种粮积极性有所下降。一是农村适龄劳动力人口减少。伴随城镇化的持续推进，农村人口数量持续减少，一些地方的“农村空心化”“农民老龄化”问题较为突出，直接从事农业生产经营人数减少，中青年种粮人口数量下降，且生产效率普遍不高。二是农民种粮的积极性明显下降。进城务工农民与农村居民收入、农民工资性收入与经营性收入、种植粮食作物与经济作物的经济收益都存在明显的差距，抑制了农民种粮的积极性，使得农村农民成为推进共同富裕的短板弱项。2020年，全国城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.56倍；农村居民人均可支配收入最高的省份是最低省份的3.22倍；农村内部不同群体收入按五等分分组，高收入户平均收入水平是低收入户平均收入水平的8.23倍。此外，近年来由于土地、人工、农业生产资料等生产投入要素成本上涨，而粮价保持相对平稳，种粮经济收益有所压缩。
（四）财政支粮力度不足，保险金融作用有待强化
从财政金融支粮情况来看，目前中国财政金融要素投入不高、作用发挥不充分。一是财政支农水平与主要发达经济体相比仍有差距。随着中国经济的快速发展，财政支农水平逐步提高，2016年对农业的财政支出占农业产值的近15%左右，但与主要发达国家相比仍有差距（美国为35%左右、日本为26%左右），且受到财政收支紧平衡和世界贸易组织规则的双重约束。二是农村信贷、保险支农力度相对于涉农产业发展实际需求仍有不足。在信贷支农上，涉农户、涉农林牧渔贷款余额比重低，农业“融资难、融资贵”等问题较为突出，亟待发挥政策性金融补充作用。在农业政策性保险上，补贴品种已扩大至16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品，其中，水稻、小麦和玉米的保险覆盖率分别达75%、70%和60%。尽管已实现从保物化成本到逐渐保经济收益，但随着投入要素成本逐年增长，保障水平仍有待提高、覆盖面有待扩大。
（五）粮食流通市场化程度加深，宏观政策调控空间受限
从产需衔接情况来看，宏观政策调控空间受限。一是粮食流通储备压力增加。粮食生产重心加速向北迁移和人口以“胡焕庸线”为分界向南、向东迁移，使粮食产需出现空间错配，跨区域粮食流通量进一步增加，物流通道发展不平衡，形成“北粮南运”的产销格局，既给粮食流通、储备带来较大压力，又增加了经济成本。二是粮食没有形成全产业链。粮食贸易物流商多为中小企业，物流管理模式落后，零散货运较多，还没有形成“产购储加销”全产业链、集成、系统化的物流方案。三是粮食市场化程度加深，政府宏观调控手段有限。粮食流通环节被压缩，粮食流通呈现更加扁平化、组织化的趋势，粮食市场价格较大幅度波动的风险依然存在。粮食政策性储备效能有待提升。口粮储备规模过大、超期存储，导致财政负担加重，而饲料粮和工业用粮市场需求快速增长，去库存节奏过快。利用政策性储备对粮食供给端的宏观调控空间收窄，对需求侧市场端的宏观调控能力有待提高。
（六）粮食品种、数量、质量结构分化，供需关系不适配
从粮食供需关系来看，还没有形成高水平的供需平衡。一是粮食产需不匹配，且品种分化较为突出。随着城镇化的深入推进、人口老龄化加剧，粮食等农产品的消费需求增长趋势还会持续，但出现了品种分化，稻谷、小麦等口粮品种产大于需，玉米从生产过剩向产不足需转变，大豆产需缺口较大。由于70%左右的玉米被用作饲料粮，玉米产需形势的转变将影响到畜牧水产品的供需。大豆产需缺口长期存在，且未来随着膳食结构的升级，大豆油饲需求仍将缓慢增长，稳定大豆自给率、确保玉米尤其是饲用玉米基本自给的难度和压力逐步增大。二是品种、品质趋同，品种结构调整跟不上消费需求变化。小麦、稻谷、玉米、大豆等北方主产区分布相近，尤其是大豆与玉米种植区域相对集中导致出现用地竞争；同类产品产出品种相似、品质趋同。粮食初加工产品多，高附加值、精深加工粮食产品少，难以满足消费升级和多样化需求。
（七）国际供应不确定性增加，共同维护世界粮食安全有难度
五、新发展阶段保障国家粮食安全的主要思路与政策建议
立足新发展阶段，站在新的历史起点，要瞄准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的目标和任务，夯实粮食生产能力基础，保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要初级农产品供给安全。践行总体国家安全观，增强忧患意识，坚持底线思维，把安全发展贯穿于保障国家粮食安全各领域和全过程，贯彻好落实好实施好国家粮食安全战略。
（一）牢牢守好“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线目标，筑牢国家粮食安全防线
（二）坚持藏粮于地、藏粮于技，促进耕地保护与质量建设和种业科技自立自强，共同赋能粮食产能
藏粮于地，就是要稳耕地数量，提耕地质量；藏粮于技，就是要以科技赋能粮食产能。一是稳耕地数量。推动耕地保护立法，严守耕地保护红线，进一步完善农村承包土地“三权分置”制度，明确赋予、平等保护所有权、承包权、经营权，规范土地经营权流转市场。明确耕地利用优先顺序，防止耕地非农化，遏制耕地非粮化倾向，增强土地利用总体规划的约束力，全面落实永久基本农田特殊保护制度，统筹优化粮油用地。二是提升耕地质量。加快耕地质量稳步提高，根据耕地质量评级加快耕地提等升级、耕地修复治理等；加快高标准农田建设，保护好利用好黑土地，提高耕地基础地力对粮食产能的贡献度，夯实国家粮食安全基础产能。三是提高种业对粮食增产的贡献度。开展种源关键核心技术联合攻关，打好种业翻身仗，推动种业科技自立自强，确保中国碗装中国粮、中国粮主要用中国种。四是加快北方粮食主产区水利设施建设，提高节水灌溉技术应用和化肥农药利用效率，因地制宜提高农业机械化水平；提高农业生产体系现代化水平，向粮食全产业链配置科技资源，采取长期稳定的方式促进科技赋能粮食产能。
（三）率先实现粮食主产区农业农村现代化，提高粮农收入，促进实现共同富裕
构建“辅之以利、辅之以义”的粮食安全保障机制，提高粮农收入水平。一是加快推动粮食生产现代化，粮食主产区应在全国率先实现农业农村现代化，推动粮食主产区的农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进，确保在现代化进程中农业农村不掉队。完善主产区利益补偿机制，加大对粮食主产区、产粮大县的财政转移支付和奖补力度，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展，夯实粮食主产区产能。二是加快推动种粮农民收益提升。按照政策保本、经营增效的思路，进一步完善最低收购价制度，稳定提高对种粮农民的直接补贴。在政策托底的基础上更好发挥市场作用，促进粮优价优，统筹提高种粮农民经营性收入。三是促进小农户与现代农业发展有机衔接。发展壮大各类农业社会化服务组织，通过更加多元化、多层次、低成本的社会化服务，提高农业生产效率，将小农户融入现代农业发展轨道，促进农民农村共同富裕。四是培育新型经营主体，促进适度规模经营。把握好农村人口向城市流动与适龄劳动力人口减少趋势，加快培育农村新型经营主体，开展适度规模化经营。
（四）加大财政金融支农力度与风险监测，提高粮食产业风险保障水平
明确不同阶段农业国内支持政策目标，积极拓展、创新政策工具，在国家财力承受范围内逐步提高农业支持水平。一是强化研判经济、社会发展变化的准确性、前瞻性，提高农业支持政策的针对性。从中长期来看，要从保障粮食和重要农产品安全的角度，准确预判因城镇化、老龄化带来的粮、油、棉、糖等土地密集型农产品的国内消费需求变化、农业产值变化，完善农业支持政策，保障粮食与重要农产品的安全。二是加快构建既适应金融市场规律又符合农业农村需要的农村金融体系，发挥好政策性金融和政策性保险的作用，扩大完全成本保险和收入保险范围。在粮食主产区、产粮大县，推广小麦、稻谷、玉米完全成本保险和种植收入保险，适度提高保险保费财政补贴比例，稳定农民种粮基本收益；加强主产区粮农收益与粮食产业发展风险监测，为统筹用好反补贴、反倾销和保障措施等贸易救济措施提供基础支撑，综合统筹提高粮食产业风险保障水平。
（五）推动“有为政府”和“有效市场”相结合，完善粮食流通与储备体系
粮食流通与储备体系作为粮食供求平衡的“蓄水池”和“调节器”，既要发挥政府制度优势，完善宏观调控手段，提高粮食宏观调控能力，又要发挥市场配置资源的有效作用。一是加快推进粮食流通现代化。突出龙头企业带动作用，推进食品加工业全产业链发展，着力建设链条优化、衔接顺畅、运转高效、保障有力的粮食“产购储加销”体系，推动粮食全产业链节约减损取得实效。二是加快粮食物流通道上重要节点的建设，促进跨区域的物流顺畅。增加有效粮食托市收购主体，促进仓储、加工、运输以及码头设施和运输服务的市场化。三是完善政策储备体系，确定合理储备规模。促进中央储备和地方储备相结合、实物储备和产能储备相结合，按照自给目标，分品种确立粮食和重要农产品的合理政策性储备规模和比例，既能确保粮食储备在关键时刻“储得好、拿得出、调得快、用得上”，又能确保粮食生产、加工、储备市场全产业链的资源优化配置。四是优化主产区、产销平衡区、主销区之间生产与储备布局，共同扛起粮食安全“国之大者”政治责任。
（六）推进供给侧结构性改革，满足粮食更高品质消费需求
加快农业供给侧结构性改革，提高综合供给能力，满足城乡居民多元化、高品质需求。一是准确把握城镇化、人口结构变化带来的食物消费需求变化，统筹抓好棉油糖、肉蛋奶、果菜鱼等重要农副产品生产，兼顾好稻麦等口粮与玉米大豆等支撑的油、肉、蛋、奶的消费替代和营养需求，提高供给体系的适配性。二是推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，实现粮食、畜产品保数量、保质量、保多样，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，促进农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管，推动优胜劣汰、质量兴农，让消费者吃得安心、吃得放心。三是调整优化农业生产结构、区域布局。发挥地域间气候、农业资源禀赋等要素比较优势，注重区域间取长补短，促进粮油、油饲品种种植结构以及农牧业区域间协调高效发展。建设国家粮食安全产业带，加速推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设。让供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰，为供给侧结构性改革提供良好环境和条件。
（七）提高国际贸易与关键物流通道掌控力，共同维护世界粮食安全