“手中有粮，心里不慌”——中国储备粮管理总公司总经理包克辛谈中国的粮食调控
三联生活周刊:最近国际米价出现大的涨幅，表面看，由于我们国家在粮食问题上基本实现了自给自足，因而亚洲米价此番上涨几乎没有影响，但从一个相对更长的周期，它对国内稻谷供需市场是否仍然构成潜在影响
包克辛:目前不仅是国际米价，包括小麦、玉米、大豆和植物油都处于历史高位。2007年世界小麦价格上涨了112%，大豆上涨了75%，玉米上涨了50%，大米迟一些，但今年头一个季度就上涨了42%，势头还是很猛。控制物价上涨、抑制通货膨胀是今年宏观调控的首要任务。面对国际农产品价格的迅速上涨，必须隔断国际价格上涨传导至国内，同时大力发展粮食生产，做好国内市场的供应保障。目前国家在生产、流通和进出口等各个环节都采取了一些措施，应对国际高粮价是有充分准备的。
国家粮食安全的根基在粮食生产，再有就是政府对市场的有效调控。在粮食生产方面，基于我国人多地少的国情，我们看到政府这些年不断加大工作力度，通过耕地保护、农业基础设施投入、加大补贴力度和政策扶持等举措，粮食生产呈现出稳步发展的好势头，实现了“紧平衡”的自给自足，为从容应对国际粮价上涨创造了有利条件。
当然，严格控制出口并不是完全禁止出口。根据海关统计，今年头两个月我国出口大米34.5万吨，同比提高37.31%。有些言论将国际米价上涨归结为中国停止出口大米造成供应紧张，既不符合事实，也是不负责任的。
三联生活周刊:稻米是一个很敏感的品种，改革开放的30年里，市场粮价数次大起大落，好像均因大米供求波动引起。
前几年，我国稻谷生产和消费之间一直有缺口，近年随着国内粮食生产恢复发展，基本实现平衡，可以说这是一个很了不起的成就。目前我国大米产需平衡有余，还有4000万到5000万吨的库存储备，完全有能力满足国内需要，稳定市场大米价格。正如温总理所言，中国的粮食能自给自足，就是对世界最大的贡献。
三联生活周刊:我注意到，温总理最近有句话被反复引用，就是“手中有粮，心里不慌”。国家的物质基础决定了对很多产品的话语权，有些产品没法控制，比如石油，因为我们国家产量比较低，一半以上依靠进口，国际上价格上涨就传导进来了。对控制粮价这一块，储备和调控的职责主要是由中储粮来肩负吗
包克辛:对中储粮总公司可能大家比较陌生，这并不奇怪。总公司是2000年组建的，到今年才8个年头，在国资委管理的中央企业中算是比较年轻的。总公司专职从事中央储备粮的经营管理，这一块属政策性业务，与市场化竞争企业不同，我们的首要职责是将中央储备粮管理好、经营好，做到数量真实、质量良好，确保国家急需时调得动、用得上。我们的工作更多的是一种“保障”，当消费者既能够买得到、又能够买得起所需粮食的时候，这其中的确包含着我们付出的努力。
三联生活周刊:我有个疑惑，我们国家从1995年开始经历4年粮食丰收，在1998年达到51229.5万吨历史最高水平的粮食产量，当时也是“手中有粮”，但国家却为长期低迷的粮价和过于庞大的库存负担付出了沉重代价，并未因为“有粮”而调控从容
包克辛:这正是中储粮成立的背景之一。事实上，我国政府历来高度重视粮食储备，早在建国初就专门建立了应对灾荒和战争的储备粮，那时候提出“深挖洞、广积粮、备战备荒为人民”。到上世纪90年代初，国内粮食大丰收，为了解决农民卖粮难问题，政府将粮食收购起来，建立了国家粮食专项储备。
有了专项储备，我们成功地平抑了1993、1994年出现的粮食“涨价风”，为稳定市场发挥了很大作用。但那时的储备制度存在一些弊端，产生了不少问题和矛盾:数量不实、质量不保，出现丢粮、坏粮现象，需要的时候调不出、调不动，销售也不畅，形成大量亏损坏账。
为了扭转这一局面，保障储备制度正常运转，2000年，党中央、国务院做出重大决策，对中央储备粮实行垂直管理体制，决定组建中储粮总公司。在垂直管理体系中，我们对分布在全国的直属库的人、财、物实行垂直管理，各项指令一竿子插到底。有了这样的制度基础，政府不但能掌握充足调控粮源，而且具有可靠的调控载体，能有效应对市场化过程中可能出现的风险。2004年，我国全面放开了粮食收购和销售市场，再没有出现过去粮食市场“一管就死、一放就乱”的现象。
总公司组建，国家交给我们最主要的任务是，服务国家粮食宏观调控，实现“维护农民利益、维护市场稳定、维护国家粮食安全”的目标。这些年我们的库存粮食品质已经达到历史最好水平，彻底消灭了陈化粮，能够随时提供充足、优质的粮源。
三联生活周刊:粮价是个复杂的问题。从2003年开始的粮价恢复性上涨，通常被看做长期压抑的农产品价格的合理回归，但也无法忽视国际市场的影响。当时美国、日本、欧洲、韩国都是采取高补贴政策，多哈回合谈判有一条就是要求这些国家放弃补贴，因为它们把粮价压得很低，整个发展中国家就补不起，农民利益受损严重。现在这些国家放弃了高补贴政策，实行了高粮价，粮价又涨得很快。中储粮要服务国家宏调，但分寸又要中储粮自身把握，这是不是件困难的事情
包克辛:在谈到市场化和经济全球化的时候，必须看到，世界各国普遍对农业特别是粮食发展采取扶持和保护政策，而且越是发达国家这一点越是明显。这说明各国政府都清醒地认识到农业是关系国计民生的基础和战略产业，也是最需要保护的弱质产业。
落实最低收购价是中储粮执行国家粮食宏观调控的重要政策之一。前两年国家正式取消了农业税。那之前，农民必须将部分粮食作为“定购粮”卖给国家，取消农业税后，农民可以自主决定卖给谁，但如果市场价格低于政府制定的最低收购价水平，国家必须实行保护性收购。
表面上看，都是农民把粮食销售给国家，但以前是农民“必须卖”，现在则是政府“必须买”，前者强调农民的义务，后者强调政府的责任。这一点变化，折射出我们对经济社会发展阶段和市场规律认识的深化，也反映了政府执政理念的转变。适应这种转变，从2005年起中储粮总公司连续3年在10多个粮食主产省开展保护性收购，涉及东北玉米和粳稻、黄淮海地区的小麦、南方早籼稻和中晚籼稻，累计收购9200多万吨粮食，通过这项制度性安排，加上其他政策配套，彻底解决了“增产不增收”和“卖粮难”等问题。农民种粮的积极性得到充分保护，才有了从2004年开始的连续4年粮食增产，我们面对全球高粮价挑战才更加从容。
三联生活周刊:但为什么粮食增产，又有一系列政策托底，粮价还在涨
为什么粮食连年增收了，粮价还要上涨呢粮食价格不单单由市场供求决定，成本推动、市场心理预期和国际市场走势也有很大影响。换个角度，如果我们没有采取措施，任由国际粮价上涨冲击国内市场，就很有可能导致价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，问题就更严重了。
去年以来，我们按照政府下达的指令，先后向市场抛售了150万吨玉米和45万吨植物油，同时保持常年、定时通过粮食批发市场挂牌拍卖形式，累计销售近7000万吨最低收购价小麦和稻谷，加上我们及时组织中央储备粮轮换出库，这些稳定、持续的市场投放，增加了市场供给、稳定了市场心理预期。如果没有这些强有力措施，即便是粮食供需总量保持平衡，也可能因为一些中间商的囤积投机和推波助澜，造成难以预计的放大效应。
要把国内粮价控制在合理水平并不是一点都不能涨。目前国内粮价水平与快速增加的农业生产成本相比，仍然属偏低水平，农民种粮的比较收益仍然不高。在能够承受的范围内，把粮价提高一些，有利于维护农民利益和种粮积极性。其实这个事情政府已经在做，前不久就决定提高今年小麦和稻谷的最低收购价水平。粮价一头是农民，一头是市民，两方面利益要统筹兼顾。
三联生活周刊:那我能否理解，我们的粮食“紧平衡”是CPI和农民收入双重保证下的一个妥协产物从一个市场调控者的角度，如何理解粮食的“紧平衡”目前打破平衡的外力有哪些如何去继续维持这种平衡
包克辛:粮食“紧平衡”应当说是我们调控力求实现的目标，是从我国国情和经济社会发展要求出发的现实选择。为什么是“紧平衡”，平衡有余多一些不是更安全吗粮食生产是一种资源依赖性很强的产业，我国耕地、水资源数量有限，资源负荷较重，能够实现粮食基本自给已经十分不容易。去年国内粮食总产量达到50150万吨，但与不断增长的消费相比还有缺口。考虑到粮食关系到一国政治经济社会稳定，中国吃饭问题主要还要靠自己解决，国际市场的资源可以为我所用，但是不能过多依赖。我想这次国际大米涨价后各国纷纷控制出口已经给我们敲了警钟，“紧平衡”是我们要努力实现的目标。
产需有缺口并不可怕，关键是要力求使缺口不能过大。缺口大了，过分依赖进口，只能被动接受国际粮价波动的风险，粮价作为百价之基，无疑会增加国内经济发展的不确定性。有一些缺口，完全可以通过储备这个“蓄水池”加以弥补，也可以通过国际市场进行余缺调剂，同时为国内粮食价格合理提升留出上升空间。这里面就需要宏观调控，在CPI和农民收入之间取得平衡。
实现“紧平衡”目标，最根本是加强农业和粮食生产。此外我想，应该从国家战略层面对国际粮食安全进行评估。例如，美国的燃料乙醇政策，欧盟要扩大生物柴油使用等等，现在看这些政策对世界的粮食供求格局都产生了重大影响，如果我们对此不进行评估，盲目跟风，必将影响“紧平衡”目标实现。再者，应当在引进外资的同时从国家经济安全方面进行评估。我国在油脂油料产业上高度依赖国际市场，而国内大豆种植萎缩，油脂加工能力被外资控制，增加了我们调控油脂油料市场的难度，这方面的教训应当认真汲取。
三联生活周刊:在通胀压力面前，中储粮在平抑粮价波动上是不是更为不易
包克辛:去年我们的确一年都在忙，任务繁重，收购、腾仓换库、投入储备，全年都在做。粮食跨区域调运曾经是粮食工作的大难题。过去粮食多的时候，有的地方视粮食为包袱，没人愿意调入粮食紧张时候又不愿意调出，极难协调。从2006年开始，国家有计划地将最低价收购的粮食从产区向销区和缺粮地区调运，先后给中储粮下达了1000万吨的调运任务。由于这部分粮权属于国家，调运的执行主体只有中储粮公司一家，就便于协调，不会出现扯皮现象，所以整个调运效率非常高。
今年国家粮食宏观调控的目标是保障粮食基本供给不脱销、不断档，粮食市场价格不大涨、不大落。中储粮总公司的职责就是全力落实国家有关政策。有充足的粮食储备，供给方面不脱销、不断档应当没有大问题。有国家粮食最低收购价政策托底，粮食市场价格也不会大落，重点是实现价格不大涨。
抑制粮食价格过快上涨，现在主要是采用向市场投放储备粮，增加市场供应的办法。国家在投放方式上在不断改进完善。去年植物油价格上涨过程中，我们在批发市场拍卖了20万吨储备油，却发现石沉大海，油价还在涨，后来我们调查，有的加工商买了以后囤积起来，自己获利，所以这20万吨油完全没有收到预期的调控效果。今年我们就改变办法了，第二次拍卖25万吨储备油，采取定点定向销售，要求加工后直接供应市场，市场油价迅速回落，效果明显。不仅在植物油上，在抛售储备玉米时也采用定向销售给终端用户的办法，尽可能压缩中间环节，让利给消费者。今后，我们还要根据实际情况，改进调控，不断提高执行宏观调控任务的能力。
三联生活周刊:中储粮承担着政策性业务，但同时又是企业，也要完成国资委的经营业绩考核。在调控任务的具体操作上，如何把企业行为和国家宏观调控有机结合起来
包克辛:从理论上讲，企业是有自身利益的，而政府宏观调控着眼于社会利益，两者之间有不一致。从现实上讲，上世纪90年代，我国粮食流通中一个突出问题就是国有粮食企业“逆调节”，价格越高就越抢，价格低了跟着抛，追涨杀跌，人为造成粮价波动，也形成很大的亏损。
那么是不是企业行为和国家调控就无法统一呢我认为这个并不矛盾。企业行为取向就是要体现出资人的意志，中储粮总公司的出资人是谁是国家。那么在市场操作上国家要求中储粮总公司做什么呢说白了，就是“高抛低吸”——市场上需求大于供给时，价格就会上扬，这时候就需要你往外抛，增加供给，平抑市场反之，市场上供给大于需求时，价格就会下跌，你就要吃进，扩大需求，把粮价托住，而不是刚才说到的“追涨杀跌”。把这个弯扭过来了，企业行为就和国家调控一致了，效益也出来了，中储粮就会成为市场上的健康力量。
包克辛:粮食供求，尤其是大米供求的结构性和区域性矛盾一直存在。结构性主要在品种上，比如这些年优质品种的稻谷消费量增加不少，同时随着城市流动人口增加，籼稻需求又有所回升。
目前比较突出的是区域性矛盾，比如说东北地区是我国粳稻主产区，去年的粳稻商品量达到2000万吨，但由于存在运力瓶颈制约，粮食丰收了运不出去，卖不掉，价格往下掉。前不久，我们已经在黑龙江和吉林启动了粳稻最低价收购，在辽宁也开始临时收储粳稻，阻止价格下滑，这也的确客观反映出供求的区域性矛盾和现实压力。
再比如，南方销区和大中城市消费量大，也是价格形成的地区，但是这些地区的储备库存规模比较薄弱。这其中有历史原因，因为当初建设粮库时就向主产区倾斜，当然，现实原因也不能忽视，现在粮油加工业都向产区集中，如果原粮大量储存在销区和城市，加工就成了问题，甚至出现一些储存在销区的原粮还要拉回产区加工成成品粮的现象。
今年年初冰雪灾害发生，幸亏去年四季度就要求城市成品粮储备不少于10天的消费量，现在看来冰雪灾害中成品粮储备做得较好的地方就没问题，直接从库里调出来供应市场。幸亏这次灾害是在南方，南方的几个产区除贵州之外都存量不少，当地还都有一些大米加工能力，直接出库以后加工好就可以供应市场。如果这种重灾发生在销区，问题可能就比较大了，当地没有什么加工能力，一旦再没有成品粮库存，应对灾难的难度就比较大了。
解决区域性供求矛盾是一个全局性的问题，中储粮总公司有一些有利条件。我们的垂直体系具备库点多、分布广、设施设备齐全的网络，在衔接产销区上具有独特的优势。销区粮少了我们就地投放，并以产区的粮源作为保障产区粮多了我们就收，等运力缓解再补充销区。我们一些库点有加工厂，规模不大，运作灵活。发挥垂直体系优势，需要进一步健全产业链条，往前延伸增强我们在粮食产区的收储能力，往后延伸增强我们销区供应能力，一收一放，产业链就形成了，平衡产销区间供求的能力也增强了。
三联生活周刊:粮食流通体制改革和很多领域的市场化改革一样，是一个权责逐步明晰的过程，中储粮在宏观调控中如何处理和地方调控力量的关系
包克辛:你所说的中央调控和地方调控，具体到粮食储备制度，表现为中央储备和地方储备的关系。按照中央和地方事权与财权对等的原则，中央储备由中央财政拿钱建立，负责全国范围的粮食平衡和应急处置地方储备由地方财政拿钱，负责辖区内的粮食平衡和应急处置。
按照国家粮食应急预案，如果出现粮食紧急状况，储备粮动用的顺序是先地方、后中央，可以说地方储备是一线，中央储备是后盾。这里面就有一个分工协作问题，各级储备机构之间的功能配置应当调整。
目前我们国家粮食储备分中央储备和地方储备，中央储备这块由中储粮总公司直接管理到储备粮承储企业，地方储备这块在各地可能继续分为省级、市级和县级，这样就形成中央到地方的4级储备。这4级储备基本都是储存原粮，现在看来需要调整。
既然地方储备是应急动用的第一线，成败的关键就是反应要快，控制住事态，必须要立即投放和供应市场，而原粮显然不符合要求。在危急时刻特别是市县一级的储备和大中城市的储备，更需要以大米、面粉、小包装植物油等成品粮为主。
东南亚的大米危机
菲律宾的大米危机是长期错误农业政策的一次危机爆发。或许，不经过这样一次危机，人们就不会像对待金融危机一样，对待粮食安全。
半杯大米
4月8日，当菲律宾——全球最大的稻米进口国宣布将进口100万吨大米的时候，大米价格连续第4天破了纪录。芝加哥交易所大米涨到了每100磅21.60美元，比一年前的10.08美元翻了一番还多。
为稳定供应，菲政府可谓用尽浑身解数，却四处碰壁，粮价几乎成了进口国和出口国间的政治问题。阿罗约政府马不停蹄地与相邻的出口国磋商寻求进口，她甚至动用元首外交，要求越南承诺供应150万吨大米，但越南只答应了100万吨，其中还有70万吨是去年已签合同。从越南得不到足够供应，菲律宾又到柬埔寨寻找出路，紧接着又邀泰国总理访问，商谈6月份泰国向菲输出大米。不过，阿罗约总统表示:“政府从泰国进口大米，不是因为大米短缺，而只是为了使大米价格稳定在一个较低水平上，因为大米生产成本仍然略高于普通的菲律宾人所能够负担的水平。”为应对危机，政府还宣布追加50亿比索补贴稻农，希望此举能带动地方政府为水稻生产再投入320亿比索，刺激国内稻米生产。
菲律宾，一个9000万人口的国家，在东南亚地区人口并非最多，气候条件也适合稻米种植，却年年需要靠进口满足国内需求，大米的进口量已从1997年的72万吨激增至去年的187万吨。对连年需要进口粮食，当年媒体普遍认为，这是菲长期忽略农业发展，只致力于高增长行业的恶果。去年菲律宾GDP增长率达到30多年来创纪录的7.3%，但这一高增长却是建立在“轻农”政策上的。在加强工业产品出口以拉动经济的同时，近年来菲政府对农业的支持力度却不断削弱，大米生产的增长率仅维持在1.9%的低水平，粮食增产追不上人口年均2.36%的增长，更赶不上消费需求上升——由于人口的增长，菲全国每年的大米消费量由两年前的1059万吨增加到了目前的1205万吨。参议院主席也敦促政府在农业上加大投入，并指出菲律宾的水稻产量有15%因为没有干燥机、仓库和其他收获后所用的设备而损失掉了。这等于损失掉149.4万吨大米，足够抵消一年的进口。
现在，国际市场粮食暴涨，菲律宾政府不得不吞食长期轻农的恶果。瑞士信贷银行的预测，菲目前的大米危机将使该国损失今年1%国内产值。
恐慌的发源地
泰国是全球最大的食用米出口国，年产量1900万吨，内外销比例接近对半。印度和越南每年出口约500万吨。印度的出口又具特殊性，并非单纯输出粮食，而是要靠大米出口换取小麦。往年米贵面贱，大米的价格约是小麦的1.5倍，今年随着国际小麦价格大涨一倍，印度大米和小麦价格倒挂，大米出口锐减。从去年9月份，印度暂停大米出口，累计减少大米出口250万吨。印度出口少了，寻求进口的国家只有在泰国和越南弥补供需缺口，越南拿不出更多的米，泰国几乎耗尽了库存。
正是这样一个契机，3月27日，泰国宣布国际米价标杆的泰国100%B级大米出口报价由每吨580美元上涨到了每吨760美元，涨幅超过了30%，达到了20年来的最高点。“米荒”一下子蔓延开来，3月28日越南政府也表示将削减20%的大米出口量，此前经过持续数月的价格上涨，大米的零售价已暴涨了六成。同一天，印度也宣布调整大米出口价，在3月27日650美元/吨的基础上，一次性提价350美元/吨，增至1000美元/吨，涨幅近五成。4月1日印度政府再次宣布，将暂停出口大米以缓解国内米价高涨。如此算来，随着这些主要大米出口国大幅削减出口量，全球大米的供给少了1/3。恐慌于是进一步加剧，政府的紧张转化为种植者的惜售和商人的囤积行为，几种力量推波助澜，加剧了动荡。
回头看大米价格的大涨，或许正是价格传导机制的不畅造成了信息堵塞，粮食价格的上涨一时不能传递到米价，最终爆发了报复性上涨。印度的价格管制可以追溯到去年3月，为抑制通货膨胀，印度政府关闭了期货交易所小麦和大米的交易，三家交易所的小麦和大米品种只能平仓不能开仓。尽管业内人士指出价格是供需以及其他因素的产物，期货市场只是传递这样一种信号，取缔价格信号并不会达到控制价格的目的，但在反对党指责政府纵容农产品价格上涨声中，政府还是关闭了交易。事实也证明，这对控制通胀并无帮助，反而积累了矛盾。
东南亚国家的大米政策或多或少使人联想到当年的亚洲金融危机。当时的泰国政府也是以行政手段捍卫联系汇率，直至耗尽了外汇储备，不得不一次性货币贬值。只不过这次的大米危机对泰国有益。
小国寡民下的稻米战争
菲律宾的粮食缺口有多大3月，菲政府的计划是今年进口180万吨，而到了4月这一进口计划已达到270万吨。据瑞士信贷银行的分析，仅马尼拉就缺口260万吨。但如果没有居民的排队抢购和囤积，粮价是否会进入恐慌性上涨阶段，形成排队抢购和米价上涨的恶性循环
客观上，全球稻米价格的确有大涨的基础。美国农业部数据显示，到去年7月底，世界稻米储存量达7210万吨，是自1984年以来的最低点，全球库存消费比则创近年新低，达到16.9%。由于我国的冰灾和东南亚遭受的寒流，稻米生产受到了影响，而美国南部的暴雨和洪水也使得今年的播种推迟了——去年这个时候，美国6个水稻种植州已经有21%的稻田完成育秧，现在却只完成了11%。更深层原因，全球大米产量呈现逐年小幅上涨趋势，2007～2008年全球大米产量4.21亿吨，消费量为4.24亿吨，大米产不足需。
大米危机更是全球性的粮食危机和通货膨胀中的一环，只不过因为远离美国的生物燃油计划，又不是粮食出口大国的主产农作物，大米是最后被波及的粮食品种。在印度，一年中小麦价格上涨了180%，大豆涨了82%，最后轮到了大米的追涨。
在一个人均收入只在1000美元上下徘徊的地区，米价翻番是灾难性的。柬埔寨刚刚对大米出口实行两个月的限制，这个人口1400万的国家有1/3人每天生活费不足50美分，还不够买半公斤的大米。孟加拉国40%的民众每天收入不超过1美元，穷困家庭里70%的开销都花在食品上，不断高涨的粮食价格引起居民恐慌，人们开始囤积大米，而这种举动又进一步加剧了食品价格危机。
柬埔寨首相洪森提出，湄公河流域有能力出口大米的国家应该成立一个类似石油输出国组织的所谓“大米输出国组织”，以帮助稳定全球的大米价格，以“大米欧佩克”对抗“原油欧佩克”。但只要分析了全球大米的主要进口国分布，就会发现“石油欧佩克”虽是大米进口的大户，但因人口稀少，基本都不过百万吨，相反倒是东南亚地区一直处于紧平衡状态，一有风吹草动，相邻国家进口便急剧放大。如1998年，受到厄尔尼诺天气的影响，有几个国家的大米进口量创下了纪录，当年全球大米贸易量比上年增长了47%，其中印度尼西亚一国的大米进口量就达580万吨，孟加拉的大米进口量达250万吨，菲律宾的大米进口量达220万吨。如果形成了大米垄断集团，首先伤害的是东南亚邻国的利益。事实上，因为大米出口的80%已经控制在三个国家手中，垄断已经形成，只不过由于贸易量偏小，并不能像欧佩克那样从源头控制资源，难以左右市场走向，一旦价格虚高，必定刺激进口国加大扶持力度，保证粮食自给。
正当国际大米价格飙升至20年高点时，美国《华尔街日报》警告，亚洲和非洲地区将可能出现粮食短缺局面，进而引发骚动。在美国媒体警告后，菲律宾媒体开始炒作米荒问题。据此，有人认为是美国人的煽风点火加剧了危机。粮食生产具有周期性，只要有一定的余粮储备，一年收获三季稻谷的热带地区根本无需担心饥荒。
但从长远看，菲律宾的大米危机何尝不是长期错误农业政策的一次危机爆发菲律宾自然条件优越，境内还设有著名的国际水稻研究所，直到上世纪80年代仍是稻米出口国。但自上世纪70年代起即转向发展高价的外销型经济作物，逐渐放任了本国的粮食生产，粮食生产部门在未经土改的情况下，道路建设、农机、水利、作物改良、研发、推广等方面严重落后，生产力仅以每年1%左右的幅度上升，1996到2000年间的增长幅度甚至低于1%。随后又在WTO框架下开放市场，进一步打击了农业部门的生产力。相反，泰国则在1982年制定了20年农村发展计划，对农村实行连续性优惠政策，千方百计降低农民生产成本。泰国政府甚至还采取措施，直接干预国内市场，保住大米的竞争优势。在政府的长期扶持下，终于成为举足轻重的大米出口国。
长期政策导向决定了东南亚各国在农业领域的成败，而更宏观的层面上，则是国际经济导向为本次东南亚的大米危机埋下伏笔。亚洲金融危机后，东南亚国家反思的结果就是更重视工业，同时削减了对农业的支持，农业总的生产率和产出水平一直保持下降状态。2005年，大米主要出口国泰国、马来西亚的农业占GDP总量下降到不足10%，印度尼西亚和越南也不到20%，农业发展不受重视而长期停滞不前。菲律宾最为典型，上世纪70年代，工业品还只占到全部出口额的7%，2002年占到了90.8%。
或许，不经过这样一次危机，人们就不会像对待金融危机一样，对待粮食安全。
大米风险的几重因素
宋廷明刚刚起草完报送国务院总理办的《国家粮食安全系列研究报告》。这位中国粮食经济学会副会长曾是国家体改委政研室官员，也是上世纪90年代“中国世行粮食流通项目”负责人，他说，“大米的问题，远比你想象的要复杂”。
库存
湖南的种植户们现在在考虑继续种稻是否划算了。以一户农民5亩稻田计算，买化肥、农药、种子、租用农机就要花掉260元，每亩产量800斤，每百斤粮卖80元，即使加上国家每亩10元的早稻补贴，到手的钱也不过390元。
2007年一亩地的收益还在500元左右。湖南省农业厅粮油处的调查数据显示，该省今年农耕成本同比上涨了40%～50%，预计一季每亩成本增加90元，钾肥每吨涨了150元，农用柴油涨得更快，每吨涨了400多元。湖南省农业厅粮油处官员任泽民担心，双季稻改一季稻会更多起来。湖南省农业厅一份报告显示，去年全省双季改一季水稻面积增加了22万亩。
湖南省是全国13个粮食调出省之一，水稻种植面积有6000多万亩，主要供应广东、福建等地。任泽民说:“这20多万亩看上去数不大，但是这个苗头不好。”根据湖南各地区反映，水稻双季改单季的面积年年扩大，已经成了一种趋势。
政府农业部门正在提高农业补贴，但稻谷产量和大米消费量之间的缺口一直在扩大。“从2000年到2004年，当年产量都不能满足需求，都要动用库存。”任泽民说，“我们现在的总需求每年大概是9600亿～9800亿斤，2005年的总产量才8614亿斤，差1000多亿斤。2006年保持增产达到9100亿斤或者9200亿斤，还要靠库存补。”
库存关系着市场波动。根据宋廷明从事多年农业工作的经验，“上世纪80年代，当国家库存少于1800亿斤时，市场粮食价格就暴涨。这种情况在1988年下半年、1989年上半年都发生过。1993年底到1994年，有一次粮食大涨价，当时，国家的总库存低于2200亿斤”。
由此，一个用国家财政来保障的库存成为中国隔离于从3月份开始的全球大米涨价风潮的重要保证。国务院总理温家宝3月31日在老挝首都万象出席大湄公河次区域经济合作第三次领导人会议期间说，目前，中国大米库存量已达到4000万吨到5000万吨。
但风险是潜在的，市场需求在潜移默化地影响农民的种植选择。稻米是三大主粮中产量增幅最小的品种，所以是当前种植结构中受冲击最大的品种。中国社会科学院农村发展研究所的粮价问题专家李国祥说，“最近两年花生、油菜子等油料作物连续减产，植物油价格大幅上涨，为了提升农民种油料作物的积极性，国家从今年开始发放油料补贴，这在以前是没有过的。受市场价格影响和政策推动，估计今年油料作物的种植面积会增加8%左右，约1000万亩。而中国耕地总量有限，缺口至少在3亿亩以上，油料作物种植面积增加，必然导致粮食种植面积下降”。李国祥说，这会导致粮食单产下降，“一公顷粮食产粮大约5000公斤，而大豆产量仅1000多公斤，相差好几倍”。
李国祥担心的另一个因素是中国粮食产量的周期性波动:“长期观察可以看出中国粮食产量呈现出明显的周期性波动，每个增长周期很少有超过4年的。从1978到2008年，仅19791984年维持了连续5年的增长。2007年中国粮食已经连续4年增产。从粮食周期性波动的一般规律来看，2008年再增产的可能性明显下降。”
在这种前提下，出于战略性考虑，国家发改委已经两次提高稻谷的最低收购价。
耕地
国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说:“2003～2006年，中国净减少耕地6009.15万亩，年均减少耕地1000万亩以上。按目前趋势，到2020年，中国耕地缺口将达到1亿亩以上。”
这些土地的减少大部分发生在南方。从1986年到1996年南方14省耕地面积共减少了1634.8万亩，而同期北方16省耕地仅减少了253.6万亩。就是说，在9年里，全国耕地面积减少总量中有86.6%是在南方发生的。
表面看，并没有什么太大问题，南方减少的耕地，大部分都在北方和中西部地区得到了补给，“2006年和1998年相比，全国粮食总产量下降了297亿斤，而沿海10省市的粮食总产量却下降了614亿斤。这说明，东部地区减产后的缺口主要靠后二者补充”。
“应该说，东北地区过去集中的水利和农业基础设施建设帮了国家经济转型的忙。”马晓河说，“在南方急速发展工业化的时候，它让国家从最重要的粮食问题上腾出手来了。”但这种生产格局的可持续性需要认真考虑。水、土、光、热条件好的地区粮食产量逐步下降，而要靠水、土、光、热条件差的地区来补粮食缺口，“当然，两江一湖地区(黑龙江、乌苏里江、兴凯湖)的水利设施搞好了，再增加三五百亿斤粮食产能的可能性是有的。但两江一湖是界江、界湖，这就使水资源利用变得复杂起来”。
“南粮北运”到“北粮南运”的变化，带来了至少两点隐患。“水稻种植的恢复比其他任何谷物都难，过去南方水稻主产区水土条件好的平地高产良田被城市化占用后，完全没有复耕可能。另一方面，现在黑龙江三江平原、吉林松花江流域和辽宁辽河出海口，这三处新的稻谷主产区因为受水资源局限和湿地保护的限制，可开垦的稻田已经不多了。”
一些观察者认为，从长期看，中国稻米和粮食生产的结构性问题要大于产量问题。目前，我国稻谷、小麦、玉米和大豆等主要粮食品种，主产区和主要消费区严重错位分布，如玉米的主产区集中于北方，而作为养殖业密集区和饲料工业发达区的主消区则主要集中于南方。同时，我国粮食库存主要集中于粮食主产区，特别是东北地区。
中国的资源运输本身就呈现南运局势，大米和粮食的供需逆转加剧了这一矛盾。建三江位于三江平原，是目前最大的粮食主产区之一，而这里恰恰又是铁路运输的最末端。2006年建三江粮食产量高达68亿斤，仅靠一条唯一的铁路，即使满负荷运输，也远远不能满足需求。每天一个专列就是40节车，一节车皮按60吨算，一天2400吨，发3年也发不完。
“因为粮食运不出去，大量积压在产区，这样，总是越要保护粮价的地方越跌，越要抑制粮价的地方越涨。”宋廷明说，一些农民抱怨，虽然发放粮食直补和综合补贴，但粮食卡在路上带来的损失，已经把各种惠农政策带来的好处给抵消了。
“北粮南运”使大米又多了一层风险，“除了它的源头，还有路上的”。在这份已经由温家宝批示的《国家粮食安全系列研究报告》上，还指出一个现在极为普遍的问题:粮食运输的运力紧张，使得中间环节的投机分子开始层出不穷，一些货主对每节车皮的粮食要支付2000到4000元不等的“请车费”，等于一吨粮食增加80元成本。这笔额外费用，甚至连调度储备粮的调控者也无法避免。
调控力
成立8年的中储粮正在小心翼翼地修正它的调控行为，它在学会使用自己的力量。这个中国粮食市场最重要也最庞大的调控机构，2万名员工，只不过是国有粮食企业2%的人力管理着中国最大一块份额的粮食。
目前整个中国每年是1万亿斤的粮食总产量，商品粮大致算50%。虽然在这5000亿斤粮食中，中储粮在整个市场中所占的市场份额还不到10%，但这10%的粮食吞吐量集中于一家，的确是不可小觑的力量。中储粮总公司综合部主任魏强说，中储粮现在拥有251个直属库点，1000多个存储库点，每次收粮都由地方各个库点分散收购。“统一监督、分散经营，对中储粮来说是必要的。”他说，“如果是统一采购，不管是哪个粮食品种，都很可能一下子就引起市场价格暴涨，‘托市’就成为‘炒粮’了。”
“政府调控有一定局限性，我们要建立自己的产业链，要扩大贸易量。”魏强说，“调控学问的精密性，在于如何既做好一个调控者，又做好一个市场主体，而不仅仅居高临下的发令官。”
近10年的粮食流通体制改革，培育了数以万计、规模不同的市场化主体，它们一方面是活跃市场的力量，另一方面也是市场波动的制造者。以中储粮为代表的调控力量，现在面临的问题，是要研究如何去对付它们。
“前一阵也有一些粮商问我这个问题，问中储粮的职能是什么。”中储粮总经理包克辛说，“我告诉他们，有一条，我就是抑制你们搞投机。因为做商人是要投机的，市场如果没波动，他就赚不到钱，因此即便没波动，他们也要设法制造波动，而中储粮的任务就是去抑制这个波动。”
粮食市场的脆弱性之一，是农民作为谈判力量较弱的一方，不容易去对抗包括粮食经纪人、大小粮商在内的利益群体。产区粮价被打压，农民成为受害者销区价格被哄抬，农民又很难从流通渠道获利。“后者在现在的南方情况很明显。”魏强说。比如，现在广东这些地方形成了一种大米的“台风价”，“台风一来，船不能运了，粮食的供给就要中断。每个台风季之前，大批民营企业粮商因为都有明确的涨价预期，不约而同选择中止大米投放市场，这样一来，本来供应紧张的市场更是火上加急，货源骤减，米价飙涨。这是地方政府非常头疼的事情”。
中储粮这时就要及时投入储备。包克辛说到这种现在经常发生的“正面战”时并不轻松，“一场大雨一场台风，就意味着10天或者一个星期的粮价高峰，我们就必须果断出库，把价格打下来，作为中储粮本身，既平抑了市场粮价又有了收益。等台风过去了，我们再用船运过去把粮库补上”。
从理论上讲，只要调控机构有足够的调控储备粮，局部地区粮价的过快攀升都可以被平抑，但问题是，不断释放储备依赖于调控者的不断吃进市面上多余的粮食——在这轮全球性的农产品牛市面前，它的可持续性就显得有些脆弱了。这种属于“临时存储粮食”的调控库存来自于每年的托市收购，而现在市场普遍对米价看涨，农民惜售心理和米商们的囤积欲望都很强烈，政府托市收购价的市场竞争力正在受到挑战。
“国家发改委今年以来连续两次公布提高2008年稻谷最低收购价9%～10%，既是未雨绸缪之举，也足可见调控压力的艰巨。”广东华南粮食交易中心的胡锋是一名资深业内人士和市场观察者，他注意到，从2004年国家实行粮食最低收购价政策以来，稻谷的最低收购价水平4年没有任何变化:早稻的最低收购价为1.4元/公斤，中晚籼稻的最低收购价为1.44元/公斤。
“这4年中，2004年、2007年由于市场价格一直高于最低收购价，这两年没能按最低收购价收到稻谷。2005年按最低收购价收购稻谷854万吨，2006年按最低收购价收购稻谷1190万吨，也就是说，4年来共收购最低收购价稻谷2044万吨。”胡锋说，“由于2007年没有收到托市稻谷，目前的托市存量估计很快就可基本耗完。国际米价高涨的传导作用基本上被阻断了，但它带来的心理预期却在持续扩大，如果发改委袭用旧价，无疑会继续收不到托市稻谷。”“一旦2008年下半年收购期结束，粮价突然出现大幅上涨，政府就会缺乏来自于托市粮的调控力量。”
于是，为了粮食市场的整体稳定，在调控者和粮商之间，就有一场更为针锋相对的较量。粮源成为问题的全部关键，它关系到在紧急关头谁更有话语权。这方面，至少目前来说，中储粮并不完全掌握主动，各地中储粮的分公司对它的对手往往知之甚少，灵活的大小粮商是“坐地户”，他们更像行动敏捷的“游击队”。不开发票、回扣，这些虽然都是些细枝末节的门道，但在粮食收购的环节很多时候却仍然是一招制胜的武器。和调控机构相比，粮商们能用更少的成本囤积粮源。
低价农产品时代的结构之变
其一，国家发改委2月4日发表数据:与去年同期相比，2008年1月国际市场小麦、玉米、大豆、大米价格分别上升98.2%、24.6%、79.1%、20.2%，其中，作为全球大米价格基准的泰国大米(含碎10%)1月初离岸价为每吨371.5美元(约合人民币2693元)。此后，大米的价格跳升出人意料，英国《金融时报》3月28日报道:泰国大米昨日报价达到每吨760美元，比前一日提高了30%，是1月初价格的一倍。
其二，国家统计局1月24日发表数据:去年中国粮食总产量达5.015亿吨，是历史上第4个超过5亿吨的高产年。对应这一丰收年份，国家统计局稍后发布的数据却表明:今年1～2月份粮食价格继续维持上涨态势，其中大豆、玉米和小麦价格同比分别上涨41.6%、14.4%、8.8%。而今年2月份的CPI同比增长8.7%，其中近7个百分点是以粮食为主的食品拉动。
这一轮全球性粮价上涨，产生了两个基本疑问:国际与国内两个因素，谁更关键这一变化，是周期性还是结构性的
记者向国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青求解这两个问题。
能源与农产品争夺有限的资源
三联生活周刊:这一轮全球性粮食价格上涨，通过已有的材料看，是哪些因素相互作用形成的呢
三联生活周刊:我们注意到，更多专业人士的分析将粮食价格上涨与石油价格上涨相联系，这两者究竟是一种什么样的关系呢
三联生活周刊:石油价格上涨，所以有了生物能源替代。
徐小青:农产品的消费结构，过去除了口粮，就是饲料与普通工业加工用粮，但目前由于石油暴涨，生物能源生产形成新一轮高潮。最早使用生物能源的是巴西，他们是用甘蔗来生产乙醇欧洲则用油菜子生产生物柴油，目前60%的油菜子用在这个方面。使用生物能源的国家对全球粮食市场影响最大的是美国，2006年美国生产乙醇的玉米用量是4000万吨，去年则达到了7000万吨，今年预期是8100万～8200万吨。美国农业部预测，10年后，美国能源替代要消耗的玉米量会达到1.27亿吨。这是从消费的角度，农产品消费目前有了一个结构性变化。这是一个巨变，这种变化意味着能源与农产品开始争夺有限的资源，即土地与水。
三联生活周刊:美国用玉米制成乙醇进行能源替代，是如何影响世界粮食市场的呢
徐小青:从粮食的国际贸易角度，美国是世界最大的粮食供给国，小麦占全球贸易量的40%50%，玉米占到60%70%，由此可见美国对全球粮食价格的影响力。虽然美国方面表示，即使美国按计划进行玉米乙醇生产，也不会减少玉米的贸易供给，但是，由于玉米的工业用途及其用量大幅增长，势必拉动玉米及农产品的价格。如2007年，在比较效益驱动下，美国的玉米种植面积在扩大，大豆的种植面积在减少，产量大约减少了1600万吨。由于美国也是大豆主要供应国，同样拉高了世界市场上大豆的价格。去年美国用于乙醇生产的玉米首次超过其出口量，很自然，各国也担心，美国的生产能力能否保证对世界市场的供给。
常规性因素以及大米暴涨之谜
徐小青:你所说的，可以归类为影响价格的“常规因素”。人口增加，现在的人口是64亿人。最近二三十年一些新兴的、有发展潜力的国家，突出的是中国、印度，还有俄罗斯、巴西、越南等，他们经济快速增长，消费水平在提高，增加了农产品的需求。这其中不单是量的需求，还有消费结构的变化，比如对石油、食用油的消费在增加，还有畜牧产品、奶制品、水果蔬菜的消费水平都在增加。实际上，随着经济增长，人均口粮消费在降低，但是对其他蛋白的需求量在增加。
三联生活周刊:除了粮食的消费数量与消费结构的变化，我们还注意到城市化与耕地数量对粮食生产的影响。消费量在增加，耕地量却在减少，这又构成一对矛盾。
徐小青:当然，常规因素里还包括新兴国家中农业劳动力的转移，城市化的推进，比如耕地的减少，这个问题在我国很突出。收入在增加，消费结构在发生变化，消费水平在提高，很自然地会推动价格上涨，因为第一、二、三产业之间有一个很自然的比较收益。经济在快速增长，城镇居民的收入水平在提高，农民的收入也要随之提高，这主要应体现在农产品的价格上。所以说，农产品价格上升有它的合理性。拿中国为例，1996到2005年，主要食品的价格指数大概也就是1%～2%的上升，到2007年的7月份以前，我国多数农产品的价格指数没有高过1996年的水平。农产品价格在这10年是一个停滞的时代。我们可以想象，如果我国农业的收益长期低于第二、三产业，这个产业就会凋敝，所以国家一定要采取补贴农业的政策。这就是我们讲的常规的因素。
三联生活周刊:我们现在可以小结一下，全球性粮食价格的上涨，基本由这两类因素构成:一是自然灾害与新出现的能源替代原因，二是更基础的常规性原因。我们刚才的讨论，主要分析的粮食品种是小麦与玉米，前面的这些因素，在这两个品种上表现得更为明显。但是，这一轮粮价上涨，更为突出的却是大米，那么小麦、玉米与大米之间存在着价格传导机制吗有替代的可能吗您前面也提到现在全球大米的交易量只有2800万吨，现实是大米的生产与消费国基本自给自足，那么这一轮大米价格暴涨的原因是什么呢
三联生活周刊:那么，我们用前面粮食涨价因素来对应分析大米，是否可以认为，至少能源替代跟大米价格波动无关这样只能从常规性因素里去寻找大米涨价的原因了。
徐小青:从目前情况看，大米方面，中、日、韩这三国的供求没有发生大的变化，都能自给自足。泰国是出口量最大的，还有越南、印度，它们的供给也没有发生太大的变化。像菲律宾、印尼、马来西亚属于缺粮的国家。还有老挝，没有数据，但我去过那里，大米是传统的自给自足，人均的农业资源很丰富，当地老百姓种一年，够吃了下年就不种了。所以，大米价格的波动要分析其原因，需要在两方面进入，第一是常规因素，就是它生产成本的提高，价格的上涨第二则有可能是主要缺粮国家的国内生产或库存出了问题，如菲律宾。还有一个因素是，由于石油价格的上涨使生产、流通的成本大幅上升，也拉动它价格的上涨。从现在的经验判断看，这个方向大致不会错，但要把这次大米价格暴涨的确切因素找出来还需要研究。
全球粮食价格波动下的中国特殊因素
三联生活周刊:我们的讨论已经建立了全球粮食价格上涨基本因素及其关系逻辑，那么现在我们似乎可以进入讨论那个更为基本的问题。对中国而言，这一轮粮食价格上涨，国际与国内因素谁更关键又如何相互作用呢
徐小青:我国的情况需要做具体分析，它有其特殊性。从去年7月份CPI涨到5.6%开始，到今年2月这一数字达到8.7%，食品价格平均上升了超过15%，对CPI的影响在85%～92%之间。这意味着农产品的价格波动，是中国这一轮CPI变化的关键因素。再具体一点，目前国内上涨最厉害的是猪肉价格，从去年7月以来，月度同比上涨了71%其次是食用油，涨了40%，这其中包含大豆与油菜子而粮食只上涨了5.3%。这一轮中国的价格波动，国内粮食价格上涨的幅度并不大。这种格局，主要是近几年来国家对扶持粮食生产的力度不断加大，比如连年增加对粮食生产的直补、综合直补，种子、农机等的补贴，调动了种粮农民的积极性，连续4年增产，供需基本平衡，储备充足——储备大约占到消费量的30%多。在全球粮食大涨的情况下，中国粮价没有太大的波动，这是我们稳定大局的基础，如果粮价一旦大涨，我们的CPI可能就不只是现在这个数字。
三联生活周刊:我们杂志也分别报道过猪肉与食用油价格上涨，似乎这两样产品上涨背后的因素差别很大，猪肉更接近内生性因素，而食用油特别是其原料大豆，则与世界关系更为密切。目前学术界对上涨的原因达成共识的结论是什么
三联生活周刊:您的观察是，我国农产品价格波动与世界粮食价格波动并不完全对应，我们主要是猪肉与食用油价格上涨厉害。大豆的问题我们稍后再做进一步讨论，那么，就目前现状，粮食方面中国的问题并不突出
徐小青:目前是。但粮食应该是我们始终警觉的问题。现在党和政府高度重视粮食安全、粮农收益、种粮成本、储备流通等问题，出口管理和贸易政策，加工消费的政策都在调整。从消费上讲，我们叫停了用玉米加工燃料乙醇，除了现有几家国家批准已投产企业外不再增加了，已有的加工企业，也要考虑从技术上选择其他产品来替代。贸易政策上，实际上近两年就开始逐步减少玉米的出口，以前最高时候我们年出口过1600多万吨，去年出口了400多万吨，多是在履行上年度的合同。也就是说，我们开始对粮食的需求政策上采取措施。去年年底，又公布了取消粮食的出口退税，而且对一些粮食品种出口征税。这些措施就是为了保持国内供给不受影响。
三联生活周刊:中国现实相对特殊，这是否意味着决定粮食涨价的国际因素与我们无关
中国的硬约束条件及其应对
三联生活周刊:讨论中国问题，如果仍放到我们前面分析全球粮食上涨的各种因素关系里，或许我们应当偏重于“常规因素”讨论。您也论述过，