为贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的重要指示精神，围绕新一轮新增千亿斤粮食产能问题，中国农业大学国家农业科技战略研究院组织辽宁省农业科学院、吉林省农业科学院、黑龙江省农业科学院、东北农业大学等单位专家组成东北地区粮食生产专题调研组，于8月30日-9月4日历时6天，重点考察了东北地区4个具有代表性的粮食生产县区（辽宁省阜新蒙古族自治县、吉林省梨树县和松原市宁江区、黑龙江省建三江农高区）的试验示范区和不同类型经营主体，召开了4次专题座谈会。调研分析了东北地区种植制度、粮食生产现状及限制因素，提出了东北地区粮食产能提升的思路和政策建议，以供参考。
一、东北地区粮食生产地位与发展态势
东北地区主要包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古东四盟（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市）。该区耕地相对集中，机械化程度高。2021年东北地区粮食总产量为17320.18万吨，占全国的25.36%，是国家粮食稳产保供的“压舱石”。目前区域粮食生产的形势总体呈现面积、总产、单产、贡献“三增加一提高”趋势，突出表现是玉米和水稻两种作物：
1.区域粮食种植面积呈现增加趋势。2010~2021年，东北地区粮食作物播种面积逐年增加，由3.65亿亩增加到4.33亿亩，增幅18.61%，其中黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古东四盟分别增加3158.85万亩、1566.9万亩、451.03万亩和1614.27万亩；玉米和水稻种植面积占粮食作物种植面积的比例由69.24%增加到76.60%。玉米种植面积增加显著，由1.84亿亩增加到2.51亿亩，占粮食作物种植面积的比例由50.40%增加到57.98%；水稻种植面积稳中有增，由0.69亿亩增加到0.81亿亩，占粮食作物种植面积的比例平均稳定在19.22%。
2.区域粮食总产呈现增加趋势。2010~2021年，东北地区粮食作物产量由1.19亿吨提高到1.73亿吨，增幅45.92%，黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古东四盟分别增加2234.84万吨、1248.52万吨、734.77万吨和1232.45万吨；两大作物产量占粮食作物产量的比例由86.19%增加到90.80%。其中，玉米产量增加明显，由6883.87万吨增加到11592.85万吨，占粮食作物产量的比例由58.00%增加到66.93%；水稻产量稳步提升，由3346.23万吨增加4134.36万吨。
3.区域粮食单产呈现增加趋势。随着高产超高产作物品种的应用和多种创新性高产栽培技术的推广，东北地区粮食作物平均单产由2010年的383.54公斤/亩增加到2021年的482.80公斤/亩，增幅25.88%，黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古东四盟粮食作物平均单产分别提高19.46%、11.58%、11.49%和25.86%，且粮食作物平均单产比全国粮食作物单产提高16.07%。其中，玉米平均单产增幅21.67%，水稻平均单产增幅5.46%。
4.东北地区对全国粮食安全的贡献稳步提高。2010~2021年，东北地区粮食总产占全国粮食总产的比例由21.23%增加到25.36%。其中，玉米占全国玉米总产比例由36.09%增加到42.53%；水稻占全国水稻总产比例由16.97%增加到19.42%。以2021年末东北四省区人口1.2亿人计算，人均可生产粮食1443.35公斤，是全国人均粮食占有量（483公斤/人）的2.98倍。
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二、制约东北地区粮食产能提升的突出问题
1.作物布局的科学性有待提高。在国家粮食支持政策利好的导向下，以及经营主体逐利的影响，主要作物越区、跨区种植现象普遍，导致作物生产灾害频发、产量不稳、品质不高等问题突出，如黑龙江省第六积温带的“水玉米”问题。同时，作为全球气候变化最敏感区域之一，近年来，区域灾害发生频次明显增加，粮食生产灾害损失严重，如辽宁省阜新市2020年遭遇连续31天的严重伏旱，造成玉米大面积减产，部分地块绝收；黑龙江省逊克县克林镇2018年9月9日最低气温达零下2.7℃，导致作物遭受低温冻害。
2.水资源可持续利用形势日益严峻。据统计，东北地区水资源量仍相对稀缺，黑龙江、吉林和辽宁三省地均水资源量只有7572.04立方米/公顷，仅为全国平均水平的30.63%。同时，近20年东北地区农业灌溉用水量大幅增加，2020年较2000年增加78.06亿立方米。且随着耕地垦殖面积扩大和灌溉用水增加，松嫩平原、三江平原、辽河平原等地区地下水位不同程度下降，如三江平原水稻种植面积大幅增加，过量开采地下水，导致地下水位年均下降约30厘米；西辽河地区灌溉玉米面积快速增长，导致地下水位年均下降超过20厘米。未来东北粮食持续增产与水资源供给矛盾将更加突出。
3.耕地地力持续下降问题非常突出。受长期高强度开发利用和化学肥料大量投入、有机物料投入过少等影响，耕层变薄、容重增加、地力下降、酸化加剧等问题突出。据统计，该区域土壤耕作层厚度基本小于22.5厘米以下（最薄只有7.5厘米），土壤容重平均每10年增加0.06克/立方厘米，耕作层土壤有机质含量下降了1/3，部分地区下降了50%，土壤pH值在5.5~6.5的耕地占46.89%。同时，由于耕地质量退化，导致化肥等生产资料投入不断增加。据统计，1980~2021年，东北地区的化肥施用量由4.57百万吨增加到7.42百万吨，不仅降低了农民种粮的收益，也加剧了耕地地力退化。
4.土地规模化经营程度不高，制约了粮食产能进一步提升。截至2021年底，黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古东四盟土地流转面积分别为1.47亿亩、0.4亿亩、0.11亿亩、0.26亿亩，土地规模化经营面积逐步扩大。但各地区土地适度规模化程度占家庭承包总面积的比例仍较低，且各区域内土地流转水平极其不均衡，部分土地规模化经营技术保障水平不高。主要原因：一是区域人均耕地面积较大，农业机械化程度总体较高，加之农产品价格不断上涨，产量逐年提高，耕地预期价值提升，降低了农民土地流转意愿。二是新型农业经营主体尚未发展成为土地流转主体。如2021年辽宁省流转土地中71.5%流入农户，仅有17.3%流入企业、专业合作社和家庭农场。三是耕地类型繁多，农田质量差异大，基础设施建设不够健全，且随着土地、农资价格攀升，土地流转投资风险大。四是规模化经营政策支持力度不够，制度与法律保障水平不高，多数企业、种粮大户、专业合作社组织实力不强，融资渠道少。
5.现有国家农业配套政策体系不能完全支撑东北地区国家粮食生产战略地位。东北地区生产了全国1/4的粮食，40%的粮食调出，对国家粮食安全保障至关重要。但现有国家农业配套政策与东北发展“现代化大农业”的需求相比仍存在支撑不足。一是支持政策存在补贴标准偏低、总量不足的问题。农资价格过快上涨和持续走低的种粮比较效益一定程度上抵消了部分种粮补贴效应；同时，国家对东北农业和农村的投入力度仍然不足，农业基础设施薄弱、防灾抗灾能力差。二是政策功能不强且支持体系不健全。除了种粮直补、农机具直补、转移支付以外，没有制定与其发展相匹配的特殊扶持政策。如粮食补贴支持政策在运行中没有与粮食生产挂钩。三是国家财政涉农资金扶持重点不突出。对东北地区粮食突出贡献地位的区域性差别补贴没有得到合理体现。
三、稳步提升东北地区粮食产能政策建议
1.科学制定东北地区种植制度区划，优化作物生产布局。亟须建立以粮食适度丰产、产品品质优良、资源高效利用、防灾抗灾能力强、固碳节能减排等多目标于一体的区划新方法，精准制定东北地区种植制度区划，推动主要粮食作物生产科学布局；同时，利用生物多样性原理，创建豆科、禾本科、绿肥等间套作、轮作、混作等生态高效绿色种植制度，因地制宜、因时制宜合理有序推进保护性耕作、土壤轮耕和休闲轮作等养地制度，确保粮食生产系统可持续发展。
2.科学合理开发利用好盐碱地等后备耕地资源，适度增加粮食作物播种面积。东北地区盐碱地大部分集中分布在松嫩平原西部，总面积达5130万亩，占东北地区盐碱地资源的90%以上。目前松嫩平原已利用的盐碱地为2100万亩，还有大量盐碱地具有较好农业开发价值。未来东北地区可将盐碱地开发作为实现区域粮食增产的后备资源，挖掘粮食作物新增产能潜力。一是盐碱化旱田改良。以改土培肥为核心，通过微咸水淋洗改良等工程措施、多样化种植等生物措施和耕作栽培措施相结合，实现旱地粮食作物改良利用。二是低洼盐碱地种稻。建立完善的灌排水田工程，利用低洼盐碱地保水性好和盐分垂直淋洗效果佳的特点开发种稻，并结合耕作栽培措施，实现水稻产量进一步提升。
3.强化技术集成创新，提高粮食作物单产水平。当前东北地区农作物良种覆盖率达96%以上，农作物自主品种占95%以上，良种对粮食增产的贡献率达到45%。未来东北地区粮食产能提升的重点是提高单产，建议坚持良种良法并举，强化技术集成创新，加快构建现代智慧粮食生产技术体系。一是加快选育高产、抗逆、抗病型玉米、水稻等作物新品种，并以缩小实际产量与新品种潜力产量（约50%）为目标导向，加快研发高产综合栽培技术体系，实现规模化、标准化快速示范推广。二是提升主要粮食作物关键环节的高水平机械化，强化粮食生产全链条全过程的农业机械装备研发和应用。三是利用现代信息技术赋能农业生产，把智能育种、精量点播、叶龄管理、变量施肥、卫星导航、自动驾驶、农情监测等先进技术广泛应用到粮食生产全过程。
4.加快推进粮食生产向绿色优质转变，实现粮食供给保质保量。未来东北地区应强化玉米、水稻等主要粮食作物的绿色生产技术的创新与应用，改变过去过多依靠化肥农药等化学物质的投入的局面，并不断完善粮食综合减损体系，提高粮食供给的数量和质量。一是强化绿色生态投入品替代制度，推进新一代低碳化、绿色化、智能化肥料、农药、地膜等新型农业投入品研发与应用，构建粮食作物绿色轻简化栽培技术体系。二是大力发展旱作节水农业，缓解粮食持续增产面临的水资源约束，从生物节水、农艺节水、工程节水三个方面挖掘潜力；并在缺水地区利用节水补偿政策引导农民降低灌溉用水强度，发展非充分灌溉。三是建立粮食生产、加工、运输、储藏等全链条一体化粮食减损保质保量技术体系，实现“优粮、优储、优加、优食”。
5.统筹实施高标准农田建设和黑土地保护等工程，全面提升区域农田规模化经营水平。截至2022年，东北地区已建设高标准农田约2亿亩，实施保护性耕作面积超8300万亩。但在已建成部分地区仍存在建设标准低、质量不高、经营规模较小、黑土地保护效果不理想等问题，且两项工程之间相互独立，融合程度不高。建议：一是整合助力粮食产能提升各项工程，统筹推进高标准农田建设和黑土地保护等国家系列工程实施，基本形成“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的农田生产新格局；二是探索项目建设与土地经营权流转、农业生产社会化服务相结合推进模式，鼓励农业社会化服务组织在已建成的高标准农田区域集中连片托管土地，发展服务集中型规模经营，鼓励新型经营主体成片流转项目区土地进行规模化、专业化、标准化生产，解决粮田生产“碎片化”现实问题。
6.以补贴和保险政策为突破，优化粮食支持政策体系。建议国家重农抓粮建立分层次、分区域和有重点的补贴机制，基于东北地区在我国粮食生产中战略地位，应逐步完善农业生产补偿机制和保险政策，强化粮食生产政策支持，助力区域粮食产能稳步提升。一是稳定现有补贴政策，加大支持产粮大县奖励政策、最低收购价、耕地地力保护补贴、耕地轮作补贴、稻谷补贴等政策，且新增种粮补贴向粮食产量大、商品率高的新型经营主体倾斜，并通过加大土地流转、农机具购置等补贴力度，推动土地流转和社会化服务组织发展。二是开展与粮食科学合理区域布局相配合的生产精准补贴，避免盲目无序扩大种植面积，对确实有效充分挖掘粮食作物产量与潜力的生产技术进行精准补贴并适度增加补贴标准。三是健全粮食生产风险防范机制，将区域粮食作物主要病虫害和气象灾害的防灾减灾救灾投入纳入农业保险覆盖范围，探索开展主要粮食作物完全成本保险和收入保险试点。