一、煤炭作为中国主体能源的比较优势突出
“富煤贫油少气”的基本国情，决定了煤炭在中国能源结构中的基础性地位，煤炭作为主体能源的比较优势在短期内不会改变。
（一）“煤不寡、但不均”，集中在晋蒙陕
煤炭产能主要集中在晋陕蒙三省区，且集中度呈现进一步提升的趋势。2021年，全国有产煤省23个，总产量40.71亿吨，其中，山西10.93亿吨，内蒙古10.34亿吨、陕西7.0亿吨（见图2），晋陕蒙三省区煤炭产量占比达72.2%，较2020年提升1.9个百分点，较2019年提升3.6个百分点。
（二）煤炭相对油气能源的比较优势突出，作为中国主体能源的地位短期内不会改变
“富煤贫油少气”的资源禀赋决定了煤炭在中国的基础能源地位，也决定了“煤为基础、多元发展”的能源结构政策基本方略。
煤炭在一次能源构成中占比超过一半，呈现缓慢下降趋势。2021年，中国能源消费总量达52.4亿吨标准煤，煤炭占能源消费总量的56.0%，比2020年下降0.9个百分点，比2005年下降16.4个百分点，比世界平均水平（30%）高出26个百分点。预计2025年前后，煤炭作为中国一次能源消费总量将达到峰值，所占比重或将降至50%左右。
从中长期发展趋势看，随着碳达峰、碳中和的推进，煤炭将从兜底保障能源逐渐转变为支撑性能源、应急与调峰能源；但短期来看，煤炭资源自主可控，作为主体能源的地位不会改变。2021年，煤炭对外依存度仅为7%，而石油和天然气分别达到72%和42%（见图3）。
（三）煤炭可缓解原油价格上涨带来的成本压力
二、供给弹性不足是周期性“煤荒”的主要原因
与油气相比，中国煤炭资源总体并不短缺，之所以产生周期性“煤荒”，主要制约来自产能释放、运销体制、贸易、煤电联动等方面，煤炭供给侧难以根据需求侧的变化及时进行适应性调整。
（一）煤炭新增产能释放难，难以及时响应需求变化
（二）煤炭流通的体制成本偏高
煤炭流通的体制成本偏高，成为煤炭供给弹性提升的一个重要掣肘。中国煤炭分布是“西多东少、北多南少”，但经济发达的东南沿海区域，特别是长三角和珠三角地区，恰恰是煤炭需求的主要区域。“保供”意味着要大规模地北煤南送、西煤东送，运输成本高企成为制约“稳价”的突出因素。西煤东送的运输成本甚至远远超过印尼、澳大利亚进口的煤炭，占到港煤炭价格的50%以上。
（三）煤炭贸易的调节能力有待进一步增强
作为补充的煤炭贸易，是否能及时响应需求变化，也是增强煤炭供给弹性的重要考虑因素，特别是一定量的煤炭进口有利于保障中国长三角、珠三角的煤炭供应能力。2021年，中国进口煤炭3.2亿吨，占全国煤炭消费量的7%，延续了2015年以来的增长态势，进口规模与2013年高位基本持平，广东、江苏、上海、浙江四地的煤炭进口量超过全国进口量的一半。
外部不确定增强制约了煤炭贸易在保供稳价中的调节能力。中国的煤炭进口主要来自印尼、澳大利亚、南非、越南、俄罗斯等国家。印尼和越南离中国较近，是两广的“后院煤仓”，煤炭价格优势也较为突出，但近年来两国对煤炭出口的管制加强，不确定性增强，如印尼2021年12月底发布为期1个月的煤炭出口禁令。从其他国家进口煤炭也面临一些短板制约，从澳大利亚进口煤炭面临两国外交关系的不确定性，从俄罗斯进口煤炭的运输瓶颈始终未得到良好解决。
（四）煤电价格未能充分联动
必要的煤电价格联动机制是需求带动供给机制的基础，但煤炭价格市场决定，电力价格则由政府管控，“市场煤、计划电”导致煤电价格未能充分联动，煤价上涨无法传导至电价。火电利润稀薄，煤炭占到火电企业发电成本的70%左右，煤价超过600元/吨时，电厂就很难盈利。一旦煤炭价格飙涨，电价不能随着煤炭价格上调，就很容易出现煤电价格倒挂，发电量的增加将带来亏损的增加。如2021年10月，南方电厂到厂入炉的标煤价格达到2500元/吨，发电的燃料成本达到0.7-0.8元/度，而上网电价仅为0.45元/度，“火电厂发一度电就亏一度电”。在电价无法调节的情形下，发电厂不得不减少发电量，最终导致了“电荒”与拉闸限电。
三、提升煤炭供给弹性的政策建议
煤炭保供稳价，缓解周期性“煤荒”，提升供给弹性是关键。建议从产能释放、运销体制、煤炭贸易以及煤电价格联动等方面进行必要的改革。
（一）探索建立煤炭产能弹性释放机制
推动煤炭产能从刚性管理向弹性释放转变。综合考量煤炭资源禀赋、开采条件、安全生产等因素，对不同的煤矿进行差异化分类管理，根据市场供求形势与新能源的发展情况，动态设定煤炭产生释放（收缩）的阈值和等级。进一步简化煤炭新增产能的审批流程与环节，特别是优化大型现代化露天煤矿的审批，增强新增产能对市场变化的响应能力。探索建立、完善煤炭战略储备体系，包括煤炭资源储备、产能储备和现货储备，发挥其季节调峰、价格调节与应急保障的重要作用。
（二）推动煤炭运输效率变革
加快铁路运输专线等煤炭流通基础设施建设，增强铁路的煤炭运力，通过运输效率的提高增强煤炭供应和价格的稳定性。一方面，积极引入社会资本进入煤炭铁路运输专线的建设，另一方面推动铁路运输的市场化改革，渐进式减少“计划”运力，增加市场化合同的运力。与此同时，发展一批现代化、专业化的煤炭物流企业，形成集仓储、加工、配送、网上交易、融资于一体的煤炭物流产业链，以及集铁路、公路港口、航运于一体的大煤炭物流体系，助推煤炭运输实现效率变革。
（三）适当提高煤炭进口调节能力
（四）完善煤电价格联动机制
建立并完善煤炭中长期合同制度和“基础价+浮动价”定价机制，推动大型煤炭企业与大型用户建立点对点直供模式。加强煤炭中长期合同履约监管，建立健全合同履约供需双向考核机制。规范和完善煤炭价格指数，合理引导煤价预期。建立煤炭上下游产业合作共赢长效机制，鼓励发展多种形式的煤电联营。扩大市场化交易电价的浮动范围，确保价格形成机制更加灵活并能反映、响应市场变化。
（王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员。本文系国务院发展研究中心重大课题“初级产品保供问题和大宗商品市场体系建设研究”研究成果）