随着移动互联网、云计算、物联网、区块链等新一代信息技术的迅速发展以及应用模式的不断涌现，人类社会的数据产生、采集与分析方式出现了革命性变化，全球数据量正在以前所未有的速度增长和累积。与此同时，数据的多样性、实时性、价值稀疏性等复杂特征日益显著，大数据时代已经到来。大数据作为一种新的战略资源和技术手段，正在深刻改变人们的生产、生活方式，催生新的科学研究范式，也给全球产业变革和治理创新带来重要机遇。美国、英国、法国、澳大利亚、日本、新加坡、韩国等国相继出台大数据战略，助推大数据在经济、社会和政府治理中的应用。
大数据产业是以互联网、物联网为数据源，开展数据收集、存储、运算与智能处理的信息服务业，属于典型的战略性新兴产业。大数据产业是典型的资本、技术、知识密集型新兴产业。大数据产业的发展需要依赖相对充足的资金投入、技术力量和人才支持。在传统眼光看来，G省地处西南腹地，属于经济欠发达地区，人才和技术相对匮乏，要素禀赋并不突出，并非发展大数据的优选之地。那么，一个欠发达地区的地方政府，为什么要发展大数据产业？地方政府是如何推动大数据产业发展的？其中蕴含着怎样的运作机制？本文立足于G省大数据产业发展的实践，试图从地方政府战略行为入手，展开对大数据产业发展的过程—机制研究。
二、文献综述
（一）产业政策视角
产业政策是政府通过改变资源在不同产业之间的配置对经济活动所施加的干预。其主要政策工具包括制定战略指引、补贴、税收、贷款、关税等。产业政策是发展型政府的政策工具，也是发展主义的政策基石。20世纪60年代以来，韩国、台湾、香港、新加坡的经济起飞被称为“东亚奇迹”。“东亚奇迹”的背后都存在强势政府的干预。在约翰逊（C.A.Johnson）等学者看来，政府通过产业政策对经济的积极干预是“东亚奇迹”产生的重要条件。“东亚奇迹”的秘诀在于政府故意把价格搞错，实现了对特定产业的保护，进而促进了产业的成长，政企之间的“镶嵌式自主性”和“相机性租金”是东亚经济体中产业政策能够发挥积极作用的主要原因。
（二）政府行为视角
目前，已有的关于中国政府行为的研究大多强调地方政府作为“政策企业家”和“制度企业家”在经济发展和制度变迁中的主导作用，认为地方政府对市场的干预及其带来的区域竞争是中国经济高速增长的重要密码，形成了诸如“地方法团主义”“政府即厂商”“地方政府主导的发展型资本主义”“谋利型政权经营者”、政治—行政—企业三位一体的统合治理等观点。尽管这些观点立足于不同的研究对象，分析框架不同，但都彰显出地方政府在推动经济发展中的重要作用。在推动产业发展的多种力量中，地方政府的制度设计及产业甄别和打造的行为对于产业发展具有决定意义。
对地方政府产业行为的研究强调政府自利性的一面，财税激励和晋升锦标赛构成了其行为动机的主要解释。通过谋求地方产业发展获得更多的利益分成是地方政府的目标之一，另一个目标则是政治晋升。有学者将中国独特的治理特征总结为“政治锦标赛模式”与“行政逐级发包制”，正是两种相互补充、相互作用的体制促使地方政府在经济发展中发挥较大的作用。也有学者从历时性的角度探讨了某一地区政府推行产业的过程，分析各方参与者的利益格局与互动博弈。地方政府的产业选择和打造的制度逻辑更多可能是出于官员晋升的动机，而频繁进行产业调整则是在强激励与弱惩罚的激励结构下的理性行为。还有学者通过考察新能源汽车产业政策在地方层面的执行情况发现，地方政府的政策执行会在平衡经济发展和政治晋升的情况下作出实动、暗动、伪动、缓动等不同选择。
综上所述，已有研究重在辨明产业政策的价值、功能及其作用条件或探析政府行为背后的宏观制度环境、激励结构和运作策略，而对技术变迁的影响、产业行为的认知基础和组织过程少有论及。就大数据产业研究而言，大部分文献聚焦在战略规划和政策建议领域，没有针对地方政府推动大数据产业发展的驱动因素、实际状况和主要特征开展深入、细致的实证分析。因此，借鉴政府产业政策和行为的研究成果，构建地方大数据产业发展的分析框架，开展动态的“过程—机制”研究，具有价值。
三、分析框架
（一）环境：制度与技术
任何一个组织必须适应环境才能生存。制度学派提出，组织要面对两种不同的环境：制度环境和技术环境。制度因素包括组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们广为接受的社会事实。如诺思（DouglassC.North）所说，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。制度是解释社会主体行为选择的关键变量，它决定了不同行为主体的不同策略集。战略管理的制度基础观将制度因素看作组织战略选择的背景因素。对于政府而言，制度环境制约着政府战略和方式的选择，并塑造出特定的政府行为模式。
（二）过程：组织学习、资源动员与战略行为
1.组织学习。在复杂、多变、充满不确定性的环境中，一个组织要想获得辨识问题、解决问题的能力，其本身就必须随着环境的变化而变化。组织学习是指组织为了实现自己的愿景或适应环境的变化，在个体、集体、组织层和组织间进行的、不断产生和获得新的知识和行为的，并对其进行解释、整合和制度化的社会互动过程。贝蒂斯（N.Bontis）认为知识是学习的基础，组织学习代表着全部知识产生过程的组合。20世纪60年代初，组织学习开始与组织的战略制定和获取核心竞争力这一重大问题联系起来。管理认知理论认为，组织战略决策所使用的环境信息、行动逻辑是经过战略决策者认知的设定、加工和解释的，因此战略决策者的认知特性影响着战略变革。只有组织领导的管理认知发生了变化，战略变革才会发生。
2.资源动员。吉登斯（AnthonyGiddens）将资源分为配置性资源和权威性资源两类，前者指对物质工具的支配，后者指对人类自身活动行使支配的手段。现代世界的政府通过集中配置性资源和权威性资源而产生管理公共事务的权力。在我国，运用行政力量进行资源配置建立在对党政动员系统服从基础之上，其政策执行往往借助政治势能，通过领导者的高位推动与官僚组织的层级性治理，采取“以党领政、部门联动、齐抓共管”的方式来实现，因而往往带有“运动式治理”的特点。运动式治理是一种“与传统的科层常规治理相对应的特殊的治理模式”，它的核心特征在于“运动”，方式和手段是“凭借政治权力、行政执法职能，通过政治动员自上而下地调动成员的积极性和创造性”。
四、案例样本：地方大数据产业发展中的政府运作机制
2015年6月至2017年5月期间，笔者在G省开展了实地调研，综合使用了深度访谈、小组座谈、档案查阅等方法收集资料。具体访谈对象包括G省经信委领导和中层干部、“云上G”公司领导和职员、专家学者等40余人。并收集了大量有关G省大数据产业发展的政策文件、领导讲话、会议纪要、管理制度等资料以及人民日报、G省日报、新华社网站、“云上G”网络平台等媒体对G省大数据的公开报道。G省大数据产业发展的探索实践为本文观察地方政府的产业行为提供了具有价值的案例样本。
（一）环境：制度激励与技术变迁
1.制度激励：分权、发展型政府与后发赶超。制度塑造了行动者的偏好、目标和行为方式，也决定着行动者之间的相互关系。在新制度主义看来，只有在制度环境中才能对组织行为给予恰当的解释。自1978年改革开放后，中国财政、行政、干部人事等制度方面的一系列改革，使得各级地方政府作为地方利益代言人的角色逐步凸显，地方利益逐步成为制约地方政府行为的关键变量。20世纪90年代中期以来，由于量化经济增长绩效考核的不断强化，以及“分灶吃饭”的财税承包体制改革，客观上塑造出了以追求GDP增速来实现地方及政府自身利益最大化的行为逻辑，使得发展型政府成为地方政府角色的基本模式。在重商、亲商的政策导引下，地方政府往往通过创造性地利用政策机遇强化对区域市场体系的干预，从而寻找适合本地实际的发展道路。因此，动员各类资源千方百计加快地方经济发展，既是地方政府确立自身权威合法性、获得区域竞争优势的重要方式，又是贯彻执行党的政策、赢得政治晋升机会的基本策略。
相较于东南沿海发达地区而言，地处西南的G省是一个经济欠发达的地区，其发展经济的任务更为艰巨，愿望也更加迫切。G省产业结构过去很单一，其中酒、烟、煤、电四大产业占工业的64%，铝、磷、钢、铁等资源型产业占工业的90%。由于G省位于长江、珠江两江上游，其生态环境直接影响两江的水质，G省又属于喀斯特地貌地区，采矿挖了土，就很难形成土层。如果在经济发展过程中，破坏了生态环境，再走过去东部某些地方“先污染后治理”的老路，将会得不偿失。因此，其在发展经济的同时又面临着保护生态环境的资源条件约束。面对经济总量小、贫困程度深的实情，如何积极适应经济发展新常态，守住发展和生态两条底线，是新时期G省经济社会发展面临的困局。时任G省省长在接受新华社专访时谈到了解困之道：“我们要借鉴东部的发展路径，同时也要走自己的道路。G省的路最典型的就是‘二十四道拐’……必须有一条捷径走向战略新兴型产业，这样才能跟一些发达地区甚至发达国家站在同一起跑线上。”（2015年7月27日访谈记录）
（二）“因时”：组织学习、机遇识别与战略决策
3.战略评估：地区比较优势的匹配。战略管理最为本质的任务是确定外部环境中机会和威胁与内部条件的优、劣势相匹配，这实际上是一个战略评估的过程。从知识政治学的角度来讲，地方治理过程借助的大多是“地方性知识”。这种“地方性知识”是一种特定时空下的情境知识，是人类经悠久岁月而逐渐形成的产物，通过对这些知识的运用人们才得以应对周遭的环境。G省的高层领导正是凭借对G省省情等地方性知识的把握，对G省比较优势的清醒认识，才有后来大数据产业发展的战略决策。时任G省省长在接受新华社记者专访时说道：“G省发展大数据产业，主要的优势一个是空气（清新的空气），一个是天气（凉爽的天气），这两个其实是最管用的，空气就是“财气”，空气好了，企业来了，人才也来了，产业就来了。再加上凉爽的天气，G省一年也没有多少天超过25度，所以数据中心最适合在这里建设。还有丰富的能源、稳定的地质结构等优势。我们选择了发展大数据，经过一年的实践，证明我们路径选对了。”（2015年7月27日访谈记录）
2014年7月21日，当地日报头版头条刊发了题为《大数据产业是G省经济社会发展的战略选择》一文，该文总结了G省发展大数据产业的七重比较优势，分别为生态优势、能源优势、区位优势、战略优势、政策优势、基础优势、人气优势。该文的刊发是G省将大数据作为全省发展战略的官方宣言，也意味着G省高层领导就大数据带来的历史机遇的认知和自身优势的判断达成了共识。
（三）“就势”：资源动员、试点示范与战略实施
1.利用政治势能：自上而下的行政动员。资源基础观认为，任何一个组织都是资源与能力的独特组合，这些资源和能力是组织战略的基础。组织战略的变革有赖于资源运用过程中战略主体的动员能力。党管干部、相对集权干部管理体制和自上而下的“压力型体制”构成了我国政府治理的一个重要的结构性背景。在这种体制下，中国公共政策执行往往带有利用政治势能（势）高位推动、“运动性治理”的特征。在实践上体现为成立高规格的领导小组、党政联动和部门协同、实施目标责任制、加大资源投入等特征。G省大数据产业的发展同样如此。
第三，引“凤”：招商引资与人才引进。首先，是积极开展招商引资。自2013年以来，G省政府通过举办和参加大数据推介会、举办各种形式的大数据招商路演等活动，来实现吸引企业项目进驻、商业资源集聚的目标。其次，大力引进人才。大数据产业属于信息产业的高端前沿领域，需要依赖相对充足的技术力量和人才支持。而G省属于西南欠发达地区，大数据产业人才相对缺乏。G省通过各种优惠政策实施引智工程。自2014年以来，大批创业者、开发者、高科技人才涌入G省创业创新。仅2015年信息产业从业人员就新增4万人。先后成立大数据战略重点实验室、浪潮实验室等科研机构28个（包括院士工作站6个），成立投资和创业孵化机构23家，创客空间和平台27家，孵化创业企业共243家。
五、结论与讨论
大数据时代的到来为我国产业升级、经济发展和治理创新带来了巨大机遇。自2013年底以来，作为欠发达地区的G省在大数据产业发展方面先行先试，率先推出了一系列创新政策和行动，为全国提供了一份大数据产业发展的示范样本。本文立足于G省大数据产业发展的探索实践，从地方政府战略行为入手，在环境—过程的分析框架指导下，通过对诸多历史事件和人物访谈的“深描”，展示了地方大数据产业发展的过程与机制，从中可以得出以下基本结论。
第一，地方大数据产业发展的环境因素。自20世纪70年代末期以来，中国广泛的行政分权和财政分权，形塑了为增长而竞争的发展型政府行为模式，为地方政府因地制宜制定经济发展战略提供了广阔的制度空间；而近年来，大数据时代的兴起所带来的技术和产业变革，为地方政府创新提供了重要的历史机遇。G省大数据产业发展的实践是地方发展型政府赶超战略的集中体现，反映了地方政府在技术变迁环境下为谋求地方经济跨越式发展而实施战略创新行为的努力。其中，我国财政分权体制下地区为增长而竞争的基本逻辑清晰可辨。
第二，地方大数据产业发展战略决策的组织学习机制。在G省大数据发展战略选择上，地方政府高层领导者扮演了政策企业家的角色，他们通过组织学习，完成了对大数据知识的吸收以及对战略机遇的认知变革，并与地区比较优势相匹配，最终促成大数据从观念知识到地方产业发展战略的转化。其中，组织学习是认知变革的重要基础，而认知变革是战略决策的中介力量，两者共同为大数据产业发展的战略决策提供支撑。
第三，地方大数据产业发展战略实施的资源动员机制。在G省大数据产业发展战略的实施上，地方政府充分利用政治势能，通过成立“一把手”挂帅的领导小组，采取自上而下的行政动员、由外而内的协商合作和以点带面的认同塑造，有效实现了各类资源的整合和集聚，为大数据产业发展战略的实施提供了重要保障。其中，我国压力型体制下党政联动、集中力量办大事的治理轨迹清晰可见。
地方大数据产业发展是一个涉及法律、制度、技术、产业、文化等多种要素和机制的复杂课题，且始终因环境和需求的变化呈现出动态的特点。一个灵活、流畅的产业和技术升级过程，需要同时改进教育、金融和法律制度以及基础设施。而这些都非一朝一夕之效可期。地方大数据产业发展的历史和现状在不同的区域，因经济发展水平、技术条件、地域文化、人员素质等因素必然存在着较大的差异。因此，本文的基本结论，还需要后续多个案例的研究和大规模的定量统计研究来进行有意义的扩充、比对和深化，也需要在跨学科的理论对话中汲取更为丰富的学养。