土地问题一直是“三农”问题的核心[1]。改革初的土地所有权与经营权分离的制度创新极大地激发了农民的积极性[2],农村生产力得到了巨大的激发和释放,粮食产量连年稳步增长,农民收入快速增加。但到20世纪80年代中期以后,农村土地两权分离的制度创新红利基本释放殆尽[3],农业的比较劣势又突显了出来。进入20世纪90年代以后,越来越多的农民对土地作出了“弃用不弃权”的“抛荒”选择[4]。因此,如何维护农业承包政策的严肃性并提高土地利用效率的问题日益突显出来。在此背景下,1994年12月30日,农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(国发[1995]7号批转)中首次提出“建立土地承包经营权流转机制”的解决方案。自此,有关农村土地流转的实践探索逐渐发展了起来。
一、农村土地流转的市场特征
进入新世纪以来,全国农村土地流转进程呈加快势头,土地流转面积规模及新型农业经营主体双双增长迅速。据农业部统计,截至2016年6月底,全国农村承包地流转面积达到了4.6亿亩,比2012年增加了1.9亿亩。各类新型农业经营主体达到280万个,新型职业农民总数超过1270万人。其中,家庭农场达到87.7万家;农民合作社达到179.4万家,入社农户占全国农户总数的44.4%;农业产业化组织超过38万个[5]。江西作为一个传统农业大省,对“三农”历来高度重视,认真贯彻落实中央有关文件精神,始终把农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为全面深化“三农”改革的“一号工程”,以“确实地、赋真权、颁铁证”为目标,坚持速度质量两手抓、进度服从质量,因此,江西的土地确权工作走在全国前列,土地流转率超过全国平均水平。截至2016年底,江西农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成,全省证书到户率达到95.7%,全省已建立11个市级、102个县级、1454个乡级农村土地流转服务中心,推动农村土地流转面积1150.2万亩,土地流转率达36.2%(1)。呈现出流转方式多样、主体多元、稳中上升等良好势头,但也暴露出流转期限短、价格上升快、区域不平衡等特点。
(一)流转形式灵活多样,但村民内部出租仍占主流
(二)流转主体多元化,新型农业经营主体逐渐“挑大梁”
(三)流转面积稳中有升,流转增速明显下降
近十年来,全国农村土地承包经营权流转面积总体上呈现出快速增长状态,但流转的环比增速呈现出稳中趋降的明显态势。从绝对面积看,2007年,流转面积为0.64亿亩,到2016年底已经达到了4.71亿亩,年均增加约0.43亿亩;从流转面积占家庭承包耕地总面积的百分比来看,2007年时仅为4.8%(4),而到2016年已经达到了35.1%,超过全国农村承包耕地的1/3强。但从流转增速来看,则呈现出了较为明显的下滑态势,2008年流转面积为1.09亿亩,比2007年的0.64亿亩增加了70.3%,而2009年比2008年的增加幅度却下降到了37.6%。此后几年的环比增速一直在20%几徘徊,到2014年,其环比增速已经下降到了20%以下,为18.2%;2016年,其环比增速更是跌为个位数,为5.4%(见图2)。
从江西的流转情况来看,尽管其土地流转速度近几年来不断发力,至2015年,江西全省流转农户承包土地1069万亩,流转率达33.7%,远高于2013年的20.5%,也由2013年时低于全国平均水平4.9个百分点转变成高于全国平均水平0.4个百分点。到2016年10月,流转率已经达到36.2%,比全国平均水平(35.1%)高出1.1个百分点。但其流转率在全国并不处于居前位置,不但远低于上海、江苏、北京等发达地区的省市,也低于中部地区的安徽、河南(5)。从流转增速看,江西土地流转增速发展变化也与全国相似,近两年增速有趋缓的态势,2013年到2015年,两年间流转率提高了13.5个百分点,而从2015年到2016年,流转率仅提高了2.5%,增速下降趋势明显。从土地流转的转入主体变化来看,合作社、家庭农场等适度规模经营主体增速较快,家庭农场从600家迅速增加到22000多家,种养大户、农民合作社分别较上年增加15%和29.8%(6)。
(四)流转进度各地区差异较大
(五)流转价格高位运行,进一步上涨空间有限
按马克思级差地租的理论观点,土地价值会因位置、肥沃、连续追加投资等的不同而不同。所以,理论上讲,每块土地的价格都是不一样的。并且,即使是同一块土地,也可以因为基础设施投入、周边环境投入的改善而变化。所以,说明土地流转市场的价格问题,只能是从宏观角度上的一般的、总体意义上来进行描述。
从横向看,由于全国区域范围太大,所以,各地的土地流转价格差异很大。以水田历史均价为例,2017年第三季度,北京地区的水田均价已经达到2174元/亩/年,而上海地区还要更高,达到了2194元/亩/年。其他地区多数不到2000元的高度,但是突破1000元的比比皆是,如江苏的1269元/亩/年、浙江的1173元/亩/年,中部地区的河南也达到了1222元/亩/年,安徽921元/亩/年也紧追1000元的大关。江西土地流转的市场价格还相对低一点,为641元/亩/年,但对于传统的农业生产而言,也是不低的成本了。
从纵向看,近几年来,江西土地流转价格(水田)一直在600元/亩/年左右有起有伏,上下波动。从2014年第4季度至2015年第三季度,土地流转价格在600元左右波动,从2015年第4季度开始明显上升,到2016年最高达到660元,此后,又突然大幅度下跌至2017年第1季度、第2季度的610元和596元,至2017年第3季度又企稳开始攀升至641元(见图3)。江西的旱地、水浇地、其它耕地也显示出了与水田相似的价格波动轨迹(7)。可见,土地流转价格市场会随整个宏观经济环境和农业生产周期等因素而有较大波动,在整个经济环境由高速增长转向中高速增长的新常态环境下,土地流转的价格已经是处于高位阶段运行,难有更大的上涨空间。
(六)流转期限普遍较短,显示转出方对长远预期的担忧
(七)违约问题仍较突出
二、农村土地流转的利益动因
(一)土地流转供求双方的利益矛盾及各自顾虑
1.流转供给方(转出方)的利益考量和多重顾虑
2.需求方(转入方)的利益考量和行为决择
(二)政府公共产品和服务供给不适应土地流转市场需求的矛盾
政府作为政策的制定者,理论上应该是市场上的“裁判员”,但为了促进地方经济的发展,以及更好地发挥政府的宏观调控职能,政府又常常自觉不自觉地扮演着“运动员”的角色。这种双重角色的身份往往会使政府因为自己的政绩目标而使政策供给与市场需求形成错配,导致政策供给不足或供给过度。
1.政策和服务供给过度
2.政府公共产品和服务供给不足
(三)土地流转法规供给滞后于市场创新需求
三、乡村振兴战略下农村土地流转的制度改进
土地流转是为了促进土地要素资源的优化配置,因此,充分发挥好市场机制在其中的决定性作用至关重要。要促进土地流转市场的健康有序发展,就要以党的十九大和中央农村工作会议精神为指导,围绕“三权分置”的市场化发展导向,针对各方主体利益诉求进一步深化改革,重点是要从供给侧改革着手,围绕农民承包户和新型农业经营主体的利益考量和顾虑,全面审视政府公共产品和服务供给的过度或不足,及时更新修订法律法规,纠偏供给过度的政策和制度,补齐不足的政策和服务,营造良好的土地流转市场交易环境,降低供求双方的交易成本,为土地流转市场和适度规模经营的发展提供可靠的保障。
(二)进一步健全基层土地流转交易平台及其信息化建设,增进土地流转交易双方的稳定预期
(四)进一步健全土地流转的融资服务机制,为促进土地流转市场健康发展提供更完善的金融支持
(六)建立健全土地流转纠纷预防、调解和处理机制,降低土地流转市场的交易成本
(七)加强对土地流转中违法违规行为的监督和处罚力度,维护市场的平稳健康发展