——《乡村振兴关键是激活“人、地、钱”三要素》之四
兵马未动，粮草先行。乡村振兴战略是国家战略，是党和国家的大政方针，要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标，必须有真金白银的硬投入，没有投入都是空谈。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出:“实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。”这一段话有两层意思，一是明确了投资“三大主体”：财政、金融、社会资本（不是农民）。对三大主体要求不同：财政要优先保障，金融要重点倾斜三农，社会资本要积极参与，如何积极参与？要有激励政策，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，让社会资本或图义或图利，有所保障。二是明确了“一确保两投入”的要求：确保投入力度不断增强、投入总量持续增加。农业农村部原党组副书记、副部长韩俊曾表示：经初步测算，要实现乡村振兴战略五年规划的目标，至少要投资7万亿。7万亿怎么来？
一、建立财政优先保障机制
财政是实施乡村振兴战略的重要政策工具，财政资金为乡村振兴提供财力保障，支持各项“三农”政策的顺利实施。因此，在理清政府和市场边界的基础上，财政资金主要发挥以点带面的杠杆作用、投资功能的引领作用、结构优化的导向作用。
（一）制度安排：财政资金四两拨千斤“如何拨”
2018年中央一号文件提出“确保财政投入持续增长”，“充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。”财政资金是有限的，发挥的是四两拨千斤的作用。2018年中央一号文件、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》、2018年9月27日财政部《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》、2021年4月29日《乡村振兴促进法》等都对财政资金使用做了制度安排。
1、提出了“五个到位”的要求。2018年9月27日，财政部发布《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》，对财政保障乡村振兴战略顺利实施作出具体安排。强调：要准确把握支持实施乡村振兴战略的总体要求，与《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相衔接，着力构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制，确保“五个到位”，即投入保障到位、政策落实到位、机制创新到位、监督管理到位、职能发挥到位。
2、提出了“两个确保”的目标。2018年中央一号文件提出：建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向‘三农’倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。财政部《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》进一步要求各级财政部门要把农业农村作为财政支出的优先保障领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保投入力度不断增强、总量持续增加，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。这里的“确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应”，使财政投入有了质的要求。
3、提出了财政保障的四个重点方向。财政部《意见》明确了财政保障乡村振兴战略实施的四个重点和15个政策措施。四个重点是：建立健全实施乡村振兴战略多元投入保障制度、构建完善财政支持实施乡村振兴战略政策体系、着力提升财政资金管理水平和政策成效、切实加强组织保障等。15项政策措施是：包括完善农业农村投入优先保障机制、创新乡村振兴多渠道资金筹集机制、加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制、大力支持农业高质量发展、大力支持乡村绿色发展、大力支持城乡基本公共服务均等化、推动建立健全现代乡村治理体系、全力支持打赢脱贫攻坚战、推动全面实施财政涉农资金绩效管理、切实加强财政涉农资金监管等。
4、提出了财政投入的法律制度。全面振兴乡村，法治是重要保障。2021年4月29日，历经三次审议，十三届全国人大常会会第二十八次会议表决通过了《乡村振兴促进法》。《乡村振兴促进法》的通过标志着我国乡村振兴工作将有法可依。乡村振兴促进法是一部“三农”领域的基础性、综合性法律，包括10章共74条，于2021年6月1日起正式施行。《乡村振兴促进法》专设扶持措施一章，分别就财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障及社会资本参与乡村振兴等作出规定，依法保障落实农业农村优先发展的资金问题。《乡村振兴促进法》提出：国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度。县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。省、自治区、直辖市人民政府可以依法发行政府债券，用于现代农业设施建设和乡村建设。各级人民政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制，强化财政资金监督管理，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益。
（二）财政优先保障领域：“是什么”
财政优先保障，说明财政投入是有限的，乡村振兴不可能靠财政全部来投入。财政投入优先保障的领域，要发挥引领作用。这些领域有较强的公共物品属性，为社会带来非常大的正外部性，同时这些领域难以在短期内获得明显投资收益。需要长期稳定地予以财政资金支持。
1、农业农村基础设施建设领域。2020年11月3日，国家发展改革委等9部门联合印发《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》（发改振兴〔2020〕1675号），提出农业农村基础设施建设领域五个方面作为财政投入优先领域。一是农村生产生活基础设施，包括农村人居环境整治特别是农村生活垃圾污水处理设施建设、村容村貌提升和运行维护设施建设、农村小型基础设施恢复重建等；二是农村交通基础设施；三是水利基础设施；四是文化旅游基础设施，包括乡村文化旅游和休闲农业景区景点与通乡、通村主干道连接道路路基建设，景区景点内旅游道路及步游道、公共卫生设施、垃圾污水处理设施、绿化工程等配套和附属工程建设等；五是林业草原基础设施，包括在营造林、森林保护、草原保护与修复、荒漠化治理等生态保护修复及油茶、储备林基地建设等领域中生产作用道路、贮存设施、灌溉基础设施和管护用房等配套和附属工程建设与维护，因灾损毁营造林附属配套工程复建等。符合条件的农业农村基础设施项目按规定可纳入地方政府专项债券和抗疫特别国债支持范围。
（三）财政资金投入：怎么投？
二、建立金融重点倾斜机制
金融是全面推进乡村振兴的活水之源。金融支持是实施乡村振兴战略的重要保障和有力支撑。
（一）制度安排：金融支农“如何回归本源”？
传统金融机构的营利性定位和农村金融市场的较大不确定性，使传统金融机构不仅不能有效满足“三农”领域的资金需求，而且作为“抽水机”将农村闲散富余资金输送到城镇非农产业领域。农民和农村中小企业贷款难、贷款贵问题，长期得不到解决。推进乡村振兴战略，必须使农村金融机构回归本源，就是从嫌贫爱富转向帮贫致富，从锦上添花转向雪中送炭。
1、机构回归，拓展金融机构三农业务。近年来，党和国家相继出台了一系列政策文件，加快金融向三农倾斜、向乡村振兴倾斜。2016年中央一号文件提出：“推动金融资源更多向农村倾斜。”并第一次提出加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，全面激活农村金融服务链条。如何做到“广覆盖”、“全面激活”，文件提出“鼓励国有和股份制金融机构拓展‘三农’业务”，并具体提出深化中国农业银行三农金融事业部改革、创新国家开发银行服务“三农”模式、强化中国农业发展银行政策性职能、支持中国邮政储蓄银行建立三农金融事业部、创新村镇银行设立模式、引导互联网金融移动金融在农村规范发展、扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围等7条政策措施。2018年中央“一号文件”进一步明确4条要求：一是加大中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部对乡村振兴支持力度；二是明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持；三是推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定；四是完善村镇银行准入条件，地方法人金融机构要服务好乡村振兴。
2、职能回归，满足乡村振兴多样化需求。2018年中央“一号文件”提出要“坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。”政策性银行、商业银行和合作金融机构在为乡村振兴提供资金支持上方向一致，但分工各有侧重。具体来说，农业基础设施建设、农业产业龙头企业带动特色经济引导产业化发展、农业科技贷款信贷支持、粮油收储贷款发放、财政贷款利费补贴资金和风险基金管理等方面的资金需求一般由政策性银行提供。而商业银行、合作金融机构和新型农村金融机构，则通过在农村增设分支机构或发起新型农村金融机构深入农村，或与已有农村金融服务机构合作，或与担保公司、行业协会等非银行金融中介机构合作，通过直接网点，或将自身的农业信贷业务外包、提供批发贷款，或结合非银行金融中介承担农业信贷风险条款，为农户和各类农业经营主体提供存、贷、汇、支付等基础金融服务，使其能够获得发展资金，把握发展机会。
（二）金融重点倾斜领域“是什么”？
充分发挥金融促进乡村振兴的作用，不仅是金融自身创造价值的所在，而且是社会责任担当。乡村振兴是一项系统工程，相比三农发展，金融服务乡村振兴所涉及领域更广、内涵更深、难度更大。乡村振兴的模式各异，因而金融服务的模式也应与时俱进、领域要因应拓展。
2、服务重心向服务县域经济倾斜，金融服务的重点也从服务城市向服务县域经济下沉。乡村振兴主要在县域。因此，无论是从政治的高度，还是经济的角度，金融服务乡村振兴的重点和难点都在县域，服务重心要向县域下沉。一是机构下沉。运用现代金融科技，按照“精干、务实、高效”的原则，巩固和升级县域金融服务机构，破除粗放式的经营管理模式，构建数字经营员工队伍和管理模式。适度放松国有商业银行等大型金融机构县域网点设置约束，允许国有商业银行等大型金融机构在重点乡镇设立机构网点，持续向乡镇农村延伸金融服务触角。二是任务下沉。明确县域金融服务重点和目标任务。围绕促进农村一二三产业融合发展，重点支持乡村培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体的发展，制定信贷投放、产品创新等目标任务，并分解到县域机构网点和客户经理服务团队。三是服务下沉。乡村振兴政策性很强，主要靠县级政府部门来实施。因此，金融机构一方面要注重对基层政府出台的乡村振兴具体政策进行研究和把握，另一方面，做好金融服务对接。金融机构以提供有效的投融资服务推动乡村振兴项目实施落地。
(三)金融贷款方式：“怎么贷”？
2、小额信贷。小额信贷是一种主要面向低收入群体和微型企业服务，额度小、无担保、无抵押、使用灵活的贷款模式，是传统金融机构的重要补充。其优势一是不需要抵押物，主要靠信用或担保，简单易操作；二是适用于一直被传统金融机构排除在外的普通农户，是普惠金融的一种重要模式。
4、融资租赁。融资租赁以融资租赁公司(出租人)为纽带与综合服务商，在承租人付完首付后，出租人将余款付给农机厂家或经销商，承租人即可拥有该农机的使用权，并分若干年将余款及利息付给融资租赁公司，付清后获得农机的所有权。农民由“全款购买”变为“先租后买”，减轻了资金压力。2014年农业部启动了以融资租赁贴息支持大型农业机械购置的试点工作。实践中，小型农机具采购和设施大棚的建设也采用这一模式。利息部分一般由国家给予财政补助。
5、众筹。缺少资金的企业或是个人，借助互联网平台，发布筹款项目，通过有意向人士对股权、产品或是使用权等的购买，完成资金募集。众筹既解决了资金问题，还解决了农产品销售的“通路”问题。农业类众筹会成为众筹行业的支撑。
三、制定社会积极参与机制
社会资本是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量，是乡村建设融资的主体力量。乡村振兴需要动员全社会力量来推动来建设，因此，通过招商引资把外来资本的“活水”引入农村，鼓励支持社会资本“上山下乡”是必然趋势。引入社会资本可有效减轻政府债务负担，缓解政府财政压力，同时也为企业带来直接和间接的收益。
（一）制度安排：社会资本下乡从引导到支持
农业生产受自然规律支配，一般生产和建设周期较长，因此社会资本投资农业，需要有足够的耐心和风险承受力。社会资本投资农业经历曲曲折折，政策明明暗暗，大致可总结为引导—指导—支持三个阶段：
（二）社会积极参与领域：是什么
坚持农民既是乡村振兴行动的第一主体，更是乡村振兴受益的第一主体，应当成为社会资本下乡的行为规范。《社会资本投资农业农村指引（2021年）》指出社会资本投资农业农村的原则是：多办农民“办不了、办不好、办了不合算”的产业，把收益更多留在乡村；多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业，把就业岗位更多留给农民；多办扶贫带贫、帮农带农的产业，带动农村同步发展、农民同步进步。指引中提出13个社会资本投资领域，本文试按照上面三个原则进行重新归类。
3、多办扶贫带贫、帮农带农的产业。一是农业农村人才培养。支持社会资本参与农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才、乡村基础设施建设和管护人才等培养；鼓励社会资本打造乡村人才孵化基地；鼓励社会资本为优秀农业农村人才提供奖励资助、技术支持、管理服务。二是农业农村基础设施建设。支持社会资本参与高标准农田、农田水利建设，农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设，丘陵山区农田宜机化改造，规模化供水工程建设和小型工程标准化改造，以及建设乡村储气罐站和微管网供气系统，推进田水林路电综合配套，鼓励参与渔港和避风锚地建设。三是农村人居环境整治。支持社会资本参与农村人居环境整治提升五年行动；鼓励社会资本参与农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目建设运营；鼓励社会资本参与村庄清洁和绿化行动。四是农村创业创新。鼓励社会资本投资建设返乡入乡创业园、农村创业创新园区和孵化实训基地等平台载体；鼓励社会资本联合普通高校、职业院校、优质教育培训机构等建设产学研用协同创新基地。
（三）社会资本下乡：怎么投
通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，健全联农带农机制，稳妥有序投入乡村振兴。
1.“社会资本+政府+农户”模式。2016年12月，国家发改委、农业部下发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，让社会资本投资可预期、有回报、能持续。各级政府发挥政策制定、发展规划、指导服务和市场监管职能，对本地区农业投资项目进行系统梳理，筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。
3.“社会资本+合作社+农户”模式。即社会资本投资者通过与合作社签订协议，参与合作社的经营管理。合作社主要以农村家庭承包为基础，提供农产品的加工、销售、运输以及技术服务。这种模式下，社会资金参与合作社的经营管理，扩大合作社规模，并且利用现代企业的先进技术、市场信息、专业管理人员丰富了合作社的管理。社会资本投资者与合作社按协议内容进行利益分配。
4.“社会资本+专业市场+农户”模式。即社会资本通过专业市场与农户联系，一般都是较大型的批发市场。比如蔬菜批发市场、水果批发市场、水产品批发市场等。社会资金通过与专业市场的合作，扩大批发市场的规模，提供方便的结算工具、灵活的市场价格波动信息等，吸引农产品的供给者与购买者，社会资本投资者直接或间接参与专业市场的营运活动。社会资本控股参与专业市场的营运活动，根据经营状况，获得收益，专业市场也根据股份获得相应利润。
5.“社会资本+专业大户+农户”模式。社会资金的投资者还可以直接与专业大户合作，签订购销合同。专业大户发挥“领头羊”带领周围散户进行专业化生产。社会资本利用自身的高新技术、成熟的管理、专业化服务等对专业大户提供技术支持、服务等，专业大户主要负责初级农产品的按质按量的供给。在这一模式下，社会资金投资者与专业大户签订协议，按照协议内容提供农产品、分配利润。
6.独资经营。指社会资本直接投资经营农业产业化企业。投资者成立一个全新的农业企业或者收购农业企业，利用自有资本扩大企业的产业链，实现农业与产业的结合。在这一模式下，社会资本投资者雇佣农户进行种植生产需支付工资，或者与农户签订供货合约，按合约内容支付给农户利润。