关键词：产业政策市场机制政策演进政策转型
基金项目：本文得到国家自然科学基金面上项目《中国产业政策程序与组织机制研究》（项目批准号：71673304）、本文还得到国家自然科学基金面上项目《中国产业政策理论反思、微观机制解析与实施效果评估》（项目批准号：71373283）、中国经济改革研究基金会项目“中国产业政策转型研究”；清华大学产业发展与环境治理中心基金项目“产业政策向竞争政策转型研究”的资助。中国社会科学院登峰战略优势学科(产业经济学)成果。
引言
一、产业政策的概念、理论基础及其相应争论
第一类是传统意义上的产业政策及相应理念。这类产业政策，指的是战后日、韩等东亚国家（或地区）曾实施过的干预性产业政策。这类产业政策被认为是“政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策（小宫隆太郎，1988）”，这类产业政策以对于市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接（或间接）干预为主要手段，以“政府对微观经济运行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为主要特征，因而被称之为选择性产业政策。在选择性产业政策中，政府处于主导性地位，政府“驾驭”、干预甚至替代市场（江飞涛、李晓萍，2015）。
选择性产业政策多以产业结构演变规律、市场失灵（协调失灵、信息外溢）、规模经济等作为其理论依据，但这些理论依据面临不少质疑与争论（江飞涛、李晓萍，2010，2015；张鹏飞、徐朝阳，2007）。选择性产业政策在理论上还面临一项严峻的挑战，即“政府失灵”问题，政府由于其自身利益的影响（或利益集团俘获问题）与信息问题，很难正确选择应该扶持的产业、产品、技术路线。对于选择性产业政策在东亚国家经济发展中的实际作用，同样存在诸多的质疑与争论（李晓萍、江飞涛，2012；刘鹤，1995）。还需要指出的是，日本政府自1960年以来逐渐散失了进行各种干预的权限，1970年以来转为采取“最大限度地利用市场机制”的产业政策模式(小宫隆太郎，1988)；韩国政府自1985年颁布《产业发展法》，确立了市场机制在产业发展中的主导性地位，大大减少了政府对产业发展的各种直接干预。
第二类则是功能性的产业政策及相应理念。20世纪80年代以来，产业政策的理念和实践发生重要转变，选择性产业政策饱受争议，取而代之的是功能性产业政策（李晓萍、罗俊，2017）。越来越多的政府部门与产业政策的研究者认识到，选择性产业政策存在较为严重的缺陷，但是在促进产业创新发展、结构演进与竞争力提升方面，政府仍应扮演重要角色并应采取积极行动。政府应尽可能避免采用选择性产业政策，而是通过完善市场制度，改善营商环境，维护公平竞争，支持产业技术的创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系，帮助劳动者提升技能以适应产业发展的需求等方式来实现以上目标，这类政策被称之为功能性产业政策。在功能性产业政策中，市场处于主导性的地位上，市场机制是推动产业创新发展与结构演变的决定性力量，政府则是为市场机制的有效作用创造良好的制度环境，并在公共领域或狭义的“市场失灵”领域补充市场机制的不足，政府与市场之间是互补与协同的关系。
功能性产业政策实践者和倡导者中，欧盟最具有代表性。1990年10月，欧洲共同体委员会发布了第一份产业政策通报。在此后的二十多年里，欧盟制定实施了一系列的产业政策，并发展出系统的产业政策理念体系。欧盟的产业政策始终坚持“市场导向”、“横向性”、“服从竞争政策”的原则，避免采取纵向、干预市场的选择性产业政策。欧盟进入21世纪以后，欧盟委员会倡导“矩阵式”的产业政策，即横向政策在不同的行业实施时，应根据不同的行业特征进行调整，政策工具方面仍是采取功能性政策工具。战后的德国、美国、英国，1960年代以后的日本，1985年以后韩国，实施的主要是功能性的产业政策。
近年来，新结构经济学引发诸多争议，其产业政策理念更像是选择性产业政策与功能性产业政策理念的混合，对于产业政策中市场与政府关系的阐述存在矛盾（江飞涛、李晓萍，2018）。林毅夫（2016,a）一方面强调新结构经济学的产业政策中，政府对于市场是因势利导的关系，政府顺应市场与补充市场；另一方面又强调政府应选择“回报最高的技术创新和产业升级”，并将政策资源集中于此，而这实际上是政府主导市场。在政策工具选择方面，林毅夫（2016，b）亦反对采用准入限制、投资规模控制、财政补贴等干预性政策工具，而是主张采用完善软硬基础设施为主功能性产业政策。基础设施建设、制度完善、营商环境优化等政策措施并不具有产业专用性特征，如何将这些政策资源集中选定的战略性产业，是新结构经济学必须面临重要的问题。还需要指出的是，有为政府能否有能力挑选“回报最高的技术创新和产业升级”方面，新结构经济学面临的严重质疑。
二、改革开放初期产业政策理念的引入（1978-1988年）
1978年12月，党的十一届三中全会作出历史性的决策，将党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放。随后，中国开始逐步在社会经济活动中引入市场机制，投资主体与经济决策呈现多元化的局面，传统高度集中的计划经济管理模式不能适应新的形势。需要提出一种以新的经济管理体制。
1987年，国内学者围绕产业政策问题公开发表的论文数量显著增加，其中以国务院发展研究中心产业政策专题研究组（1987）与周林、杨云龙和刘伟（1987）年的研究最有影响。周林、杨云龙和刘伟（1987）的论文亦是国务院发展研究中心1986年组织的我国产业政策研究的成果之一，该论文提出，“用产业政策推进发展与改革”，并将“实现第一、二、三次产业之间关联方式的根本转换”、“更新现存工业体系的产业关联方式和产业素质”作为当时我国推行产业政策的近期目标，将“发展高技术产业，迎接世界新技术革命的挑战，赶超发达国家的产业结构水平”作为当时我国推行产业政策的远期目标。他们进一步指出，产业政策“应具体落脚在实现现存产业结构和产业组织的质的更新，推进以商品经济发展为基础的工业化进程”。
该报告进一步阐述了产业政策的目标、政策体系与产业政策主要构成（产业结构政策与产业组织政策）。“产业政策是扶植各个时期战略产业（或产业群）的发展，最大限度地享受后发性利益，实现国家工业化目标超赶先进国家的政策。产业政策是经济发展的核心政策，通过其协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施，形成产业政策体系”。产业政策的目标是“实现产业结构、技术结构和出口结构的合理化”，政策体系包括“产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和进出口政策等”。产业结构政策，“对某种（某几种）产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制”，以“实现产业的高度化”。产业组织政策则是“建立高度技术基础上的大批量生产机制”，形成“以大企业为核心的分工协作网络”，实现“组织高效化”。
1984年，党的十二届三中全会提出，中国要建立有计划的商品经济。1987年，国家计委提出的“国家调控市场、市场引导企业”意见被当时的中央领导人所接受，当年党的十三大报告中明确提出“新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”，“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。实现这个目标是一个渐进过程，必须为此积极创造条件”。国务院发展研究中心建议制定实施产业政策的意见中，产业政策为“国家调节市场”提供了有力的政策工具，该建议很快得到当时中央领导人的认可和批复，并责成国家计划委员会负责执行（吴敬琏，2016）。1988年，国家计划委员会成立产业政策司。作为《我国产业政策的初步研究》执笔人之一的刘鹤，1987年从国务院发展研究中心调入国家计委工业综合局，1988年调动到国家计委产业政策司。1989年，曾在日本一桥大学学习产业政策的杨伟民调入国家计委产业政策司。
三、有计划的商品经济与产业政策初步尝试（1989-1993年）
1988年上半年，国家计委产业政策司在大量调查、研究的基础上提出了初步研究成果《关于我国当前产业政策的若干要点》，经过反复征求意见、修改，国务院于1989年3月发布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。这是中国第一部以产业政策命名的政策文件。《国务院关于当前产业政策要点的决定》，其中明确提出，“制定正确的产业政策，明确国民经济各个领域中支持和限制的重点，是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据”，“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是：集中力量发展农业、能源、交通和原村料等基础产业，加强能够增加有效供给的产业，增强经济发展的后劲；同时控制一般加工工业的发展，使它们同基础产业的发展相协调”。
《国务院关于当前产业政策要点的决定》，制定了当时产业的发展序列，并明确指出“当前的产业发展序列，是各部门、各地区执行产业政策的基本依据，也是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同，需要采取不同的政策。因此，产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列”。在这一政策文件中从生产领域、建设领域、外贸领域、改造领域四个方面制定了各主要产业的发展序列。作为该政策文件附件一同发布的还有《当前的产业发展序列目录》，这一目录详细列出了以上四个领域重点支持、严格限制与停止生产的产业、产品（与工艺），目录极为详细。例如，在生产领域重点支持生产的产业、产品涉及到十八个产业领域数百个产品。后来的《产业结构调整指导目录（2005年本）》①及其之后的调整版本均延续了这种目录指导的风格，例如，《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正））》②条目共1408条，其中鼓励类761条，限制类223条，淘汰类424条。
①2005年，国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录2005年版》，分为鼓励类、限制类和淘汰类。
②2011年3月，国家发展改革委发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》。2013年，国家发展改革委会同国务院有关部门对《目录（2011年本）》有关条目进行了调整，对外发布了《产业结构调整调整指导目录（2011年本）（修正）》。此次调整只是对目录执行中出现的问题或部分遗漏的补充，不是目录的全面修订。
《国务院关于当前产业政策要点的决定》及相应落实政策的制定实施，是中国制定实施产业政策的初步尝试。这些政策是在改革开放初期初步引入市场机制以及确立“有计划的商品经济”的经济体制这一特殊历史背景下制定出来的。它的出现，有其内在的历史逻辑。改革开放初期，随着经济体制改革的推进，在指令性计划管理之外商品经济（市场经济）快速发展，在缺乏完善市场制度有效制约的情况下，商品经济的发展亦带来新的问题及面临新的挑战，这为实施产业政策带来了操作空间和内在需求。引入产业政策模式还有一个方面的重要考量，那就是通过实施产业政策来促进计划管理部门职能的转换，逐渐缩小指令性计划的作用范围。
这些政策的制定，突破了传统“大一统”计划经济管理模式，在当时开辟了通过直接干预和影响资源配置进行国民经济管理的新模式，较大程度上缩小了计划管理的范围，并对当时新出现的在大量计划经济之外的市场经济活动进行管理和调节。这种产业政策的国民经济管理模式作为当时各方都能接受的方案，成为推动计划经济体制向市场经济机制转型的重要工具。正如蔡昉（2018）所言，尽管这看似仅仅是对传统计划经济体制的最初突破，但是从某种意义来讲已经可以称之为颠覆性制度创新,甚而可以被认为是中国经济改革的实践。
由于对市场机制持较为保留的态度，以及计划经济管理模式的惯性，这些政策仍沿用了不少计划经济管理措施，是产业计划管理与选择性产业政策的混合产物。但从总体上看，相对于传统的严格计划管理体制，采用产业政策进行调控大为放松了对经济主体的控制，扩大了地方和企业的经济决策权，激发了经济主体的活力，促进了产业与经济的发展。
四、市场经济体制改革与产业政策的发展（1994-2001年）
进入1990年代，中国经济快速发展，产业结构变动速度加快，经济体制改革进程加快。1992年10月，党的十四大确定建立和完善社会主义市场经济体制。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国开始全面推进社会主义市场经济体制改革，决定明确指出，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。同时，中国亦为重新加入关贸总协定而努力。随着中国经济环境与制度环境正在发生变化，国家计委产业政策司开始考虑再新的形势下制定新的产业政策。1992年5月，国家计委启动90年代国家产业政策的研究制定工作，进行了大量的调查、研究与分析工作，并多次邀请部分专家学者及相应领域的工作者召开座谈会，听取各方意见，并在此基础上形成了征求意见稿（刘鹤，1994）。
在1993年5月，在国家计委、经贸委、体改委、国务院发展研究中心共同召开的产业政策工作座谈会上，国家计委提供了一份会议参阅文件，名为《关于近期产业政策工作的几个问题》③，由刘鹤等人执笔，其中指出，国家计委在制定下一步产业政策的时候，需要考虑到社会主义市场经济的发育、国际环境的变化、中国特殊国情三方面的因素，并从以下几个方面展开工作：加强产业政策的预见性、导向性与专业性；制定一些加强市场功能、促进市场机制发育的产业政策；研究国家产业政策与地方经济发展的结合；形成适合中国国情的产业政策制定实施机制。
③国家计委：《关于近期产业政策工作的几个问题》，内部报告，1991年，详见《中国的产业政策——理念与实践》，刘鹤、杨伟民著，北京：中国经济出版社，1999年版。
随后，中国发布了《汽车工业产业政策》（1994年）、《水利产业政策》（1997年）、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（1998年版、2000年修订）、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》（1999年版、2001年版）、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（2000）等一系列产业政策。在这一时期，为加入世界贸易组织，中国着手清理、规范外商投资政策。1995年，中国政府发布《指导外商投资方向暂行规定》与《外商投资产业指导目录》（1995年本），《外商投资产业指导目录》（1995年本）分为鼓励类目录、限制类目录（其中又分为甲、乙两类）、禁止类三类。1997年，中国政府对《外商投资产业指导目录》进行了修订。
《90年代国家产业政策纲要》是在党中央确立建立社会主义市场经济体制的背景下制定实施的，其政策思想与政策体系与建立社会主义市场经济体制的要求相衔接。较之《国务院关于当前产业政策要点的决定》，《90年代国家产业政策纲要》更加重视发挥市场机制的作用。在纲要和此后发布的一系列产业政策中，计划管理性的政策措施逐渐退出舞台，投资审批、行业准入、财政税收、金融等政策工具逐渐成为产业政策主要政策工具。《90年代国家产业政策纲要》是中国第一部传统意义上的产业政策，它是以市场机制为基础，它选择特定产业进行扶持或限制，在政策工具选择方面，主要采用审批、干预要素价格与资源配置等政策工具，是典型的选择性产业政策。
1994-2001年期间，《90年代国家产业政策纲要》及随后一系列产业政策的发布与实施，基本形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策及行业专项政策构成，以选择性产业政策为主体产业政策体系。这些产业政策的政策理念、思路与政策模式，对于此后的产业政策均产生了深远的影响，并在此后的产业政策中延续下来。例如，《汽车工业产业政策》中培育和扶持大型企业集团、推动集中的产业组织政策，对于外商投资汽车工业及合资汽车的管制政策，对于投资与项目的管制政策，对于市场准入与产品准入的严格管制政策，对于整车进口的限制政策，一直被后续的汽车产业政策延续着；《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》则演变成《产业结构调整指导目录》中的鼓励类目录；《外商投资产业指导目录》及其模式一直被延续了下来。
从总体来看，在这一期间，中国政府通过产业政策的实施完全取代了对微观经济的严格计划管理，企业逐渐成为市场主体，在接受国家产业政策调控与引导的同时，主要根据市场信号进行决策；并且由于产业政策不像计划管理那样具有很强的约束性，不当的产业政策干预相对容易被突破和调整。许多产业的发展过程，均是不断突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预进而高速增长的过程，如果产业政策的干预大部分得以实现,这些行业的发展就会被进一步延迟（江小涓，1996）。从这个角度来看，产业政策因其灵活性与不断释放微观经济活力，在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整（江飞涛、李晓萍，2015）。
五、宏观调控的强化与产业政策的演进：（2002－2012年）
2002－2012年的十年里，中国经济发展的内外部环境发生了许多重要变化。中国的产业政策正是在这些变化的交互影响下发展和演进。2001年，中国加入世界贸易组织，对外开放进程加速。中国企业在国内市场面临越来越多来自国外企业或产品的竞争，越来越多的企业参与到国际市场的竞争中来。2002年，党的十六大召开，十六大报告明确提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，要“加强和完善宏观调控”。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中明确提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力”，继续改善国家宏观体系，深化行政审批体制与投资体制改革。2003－2007年之间，中国出于对经济过热问题的担心与防治，加强了宏观调控。2008年，国际金融危机爆发，中国经济亦受到强烈冲击，随后中国政府出台了强有力的政策体系来推动经济复苏。中国的产业政策正是在这些重要变化的交互影响下发展和演进的。
1.总体政策的调整与行业政策的强化
2002年以来，中国政府进一步细化和强化了对行业发展的指导，相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策；随后又陆续颁布了《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等行业发展政策，这些政策的陆续颁布，标志着对单个产业发展进行系统干预的政策模式已经成熟。
2.重点产业结构调整与振兴规划的推出与实施
2008年，国际金融危机对于中国经济亦产生了强烈冲击，作为针对国际金融危机以及中国面临的严峻经济形势,2009年1月14日，国务院会议首先审议通过了汽车、钢铁产业调整振兴规划,随后国务院又先后通过了纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化、轻工业、有色金属和物流业等八个产业的调整振兴规划,与之配套的实施细则多达160余项,涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划的主要内容，可以概括为“保增长，扩内需，调结构”，其中“保增长、扩内需”是针对金融危机带来的经济下滑问题，“调结构”则着眼于重点产业中长期的结构调整与健康发展。“保增长，扩内需”的政策主要有以下内容：鼓励家电与小排量汽车消费的政策；鼓励购买弃船，加快淘汰老旧船舶和单壳油船；鼓励纺织品、服装消费；推动第三代移动通讯系统与农村信息化建设；油品、化肥、有色金属产品收储以及鼓励出口的政策等。“调结构”政策主要有：严格控制新增产能，加快淘汰落后产能；促进企业加大研发投入，支持企业自主创新；修订重点行业产业政策，修订准入条件与指导目录，等等。
虽然重点产业调整振兴规划强调利用市场机制、试图强化政府的服务功能，在一些政策细节方面进行了修订、调整与补充，但在很大程度上延续以往产业政策中干预主义色彩浓厚的特点。重点产业调整与振兴规划集中体现了我国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势,是此前产业政策的集成和发展,构建起比较全面、系统的产业政策体系。它的颁布实施,在某种程度上意味着政府部门进一步强化了产业政策的运用。
3.培育和发展战略性新兴产业
国际金融危机发生以后，各国纷纷加大了在战略性新兴产业领域的投入与竞争，以积极抢占新一轮经济和科技发展的制高点。在此背景下，为了构建国际竞争新优势，加快推进产业结构升级与经济发展方式转变，国务院于2010年9月颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,该决定将战略性新兴产业的概念进行了界定，并选择了节能环保、新一代信息技术、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七个产业作为战略性新兴产业，对于以上产业又给出了重点发展的产品、技术（或技术路线）及领域。政策保障上主要从以下四个方面着手，“强化科技创新，提升产业核心竞争力；“积极培育市场，营造良好市场环境”；“强化国际合作，提高国际化发展水平”；“加大财税金融政策扶持力度，引导和鼓励社会投入”；“推进体制机制创新，加强组织领导”。集中力量组织攻关突破关键技术，组织实施重大应用示范工程等政策工具，仍是政策的重点。
2002－2012年期间，中国逐渐形成了完备的选择性产业政策体系，在整个产业政策体系中，投资的核准与备案、准入管理、各类目录指导政策居于比较中心的位置，政策部门对于财税、信贷、土地政策的运用也日趋娴熟，在行业政策制定方面也越来越细化和专业化，对于先进前沿技术与新兴产业的发展方面也越来越重视。在此期间，中国政府强调“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，制定产业政策时均强调要充分发挥市场的基础性作用。例如，在《促进产业结构调整暂行规定》中，将“充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强国家产业政策的合理引导，实现资源优化配置”作为该政策的基本原则；在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，将“坚持充分发挥市场的基础性作用与政府引导推动相结合”作为基本原则。但仍需指出的是，出于对经济过热与产能过剩的忧虑、对于金融危机冲击的担心、对市场机制的疑虑，以及政策部门的思维惯性、政策传统与部门利益考量的影响，政策部门通过投资项目审批与核准（备案）、准入管理、目录指导、土地管理、财政补贴等手段的应用强化了对于市场及微观经济的干预。
在这一期间，中国的选择性产业政策体系得到强化，并形成其自身特色。这种特色表现为中国产业政策的选择性不只是体现为对特定产业的选择性扶持（或限制），还更多地表现为对特定技术路线、特定产品与特定企业的选择性扶持（或限制）方面（江飞涛、李晓萍，2010）。在这一时期，全面对外开放、支持技术研发与扩散等方面的产业政策在促进产业发展方面起到了重要作用，但是直接干预性产业政策措施的不良效应日趋突出。不良政策效应包括，导致设租与寻租，妨碍产业效率的提升，导致部分战略性新兴产业较为严重的产能过剩，导致行政垄断等问题（李平等人，2018）。
六、十八大以来产业政策的新发展
十八大以来，中国经济经济进入新的发展阶段，经济增长效率下降，投资、要素驱动型的增长方式难以持续，创新及其对于经济发展的贡献不足，一些不利于经济发展的体制机制问题亟待改革完善，同时中国还面临着新一轮科技革命和产业变革带来的挑战和机遇。2013年，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定明确提出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，“建立公平开放透明的市场规则……,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。以上这些都对我国的产业政策提出了新的要求，我国的产业政策也随之进行调整。
十八大以来，中国的产业政策更为注重创新驱动发展、新兴技术在经济发展中的应用。围绕创新驱动、新兴技术（产业）及先进制造业发展方面出台的重要政策有《中国制造2025》、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国家创新驱动发展战略纲要》、《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》等。2015年中国出台的《中国制造2025》集中体现了这一新的特征。《中国制造2025》，是新一轮科技革命和产业变革与我过加快转变经济发展方式的大背景下制定的，旨在“制造业大而不强，自主创新能力弱，关键核心技术与高端装备对外依存度高，以企业为主体的制造业创新体系不完善”等方面的问题。
《中国制造2025》以“创新驱动，质量为先，绿色发展，结构优化，人才为本”为基本方针，创新被放在了最重要的位置上。《中国制造2025》秉承“市场主导，政府引导”，“立足当前，着眼长远”，“整体推进，重点突破”，“自主发展，开放合作”的基本原则，更加注重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及在更高层次上对外开放，并提出了明确的战略任务和重点方面。在力图突破的重点领域方面，《中国制造2025》明确提出了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等10个领域，以及每个领域力图重点突破的关键技术、装备、产品。
从十八大以来，中国进入新的发展阶段，迫切需要通过深化市场经济体制改革与实施创新驱动发展战略为国民经济的健康发展注入新的动力。党的十八届三中全会也明确“提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这一大时代背景下，中国的产业政策更加注重发挥市场机制的作用，也更加强调政府应将政策重点放在构建良好的制度环境及外部环境方面，并开始注重功能性产业政策的应用，同时也更为重视产业创新政策的制定实施。
例如在《中国制造2025》中，明确提出“全面深化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业主体地位，激发企业活力和创造力”。在战略支撑与保障措施方面，深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境与健全多层次人才培养体系等功能性产业政策成为其重要构成。在11个配套行动方案中，《国家制造业创新中心建设工程实施指南》与《制造业人才发展规划指南》亦是功能性产业政策。不过，政策部门仍然十分强调政府的引导与干预，但在“整体推进，重点突破”的论述中又强调加强战略研究和规划引导，全国一盘棋，强调政府统筹规划、分类指导、合理布局，强调政府要明确创新方向，并在重点领域方面及领域内的重点发展技术、工艺、装备、产品方面给出了详细的目录，这在很大程度上体现出“政府主导”的特征。而在去产能政策方面，政策部门直接干预市场的特征更为浓厚，严格禁止新的投资，通过行政手段强制性去产能甚至强制性限定生产工作日，这些都是直接干预市场的行为。
从总体上看，十八大以来中国的产业政策发展具有两个重要趋势，一是产业政策体系中越来越多地引入了功能性产业政策，二是促进产业创新政策在整个政策体系中的扮演着越来越重要的角色。
七、中国产业政策演进的逻辑与未来发展方向
1.中国产业政策演进的逻辑
中国产业政策的引进和发展，是在中国市场化改革、对外开放与经济快速发展的历史大进程背景下发生的。中国产业政策的演进沿着两条逻辑线索展开，一条逻辑线索是市场化改革进程中政府与市场关系的调整，它对于产业政策的取向、政策工具选择产生重要影响；另一条是经济快速发展中产业发展、产业结构转换所面临的主要问题的变化，它会对于产业政策重点的变化产生重要影响。
中国的市场化改革经历了放权让利、有计划商品经济、社会主义市场经济体制、“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“使市场在资源配置中起决定性作用”的转变过程。与之相适应，中国的产业政策体系也经历了一个从计划管理与选择性政策混合的产业政策体系，到选择性产业政策体系再到以选择性产业政策体系为主体、以功能性产业政策为辅助的产业政策体系的转变过程。从总体上看，在这个转变过程中，中国的产业政策越来越注重发挥市场机制的作用。
2.未来展望
随着中国改革开放的深入发展与国民经济的快速发展，中国以选择性政策为主体的产业政策体系，政策效果越来越有限且不良政策效应日趋显著。并且这种选择性产业政策模式与竞争政策之间存在激烈的冲突，竞争政策的基础性地位难以确立，市场竞争机制为经济与产业发展所带来的种种有利作用难以发挥。而中国进入新的发展阶段后，迫切需要充分发挥市场机制的作用来激励创新，探索未来产业、技术发展的方向与新的经济增长点，并推动经济效率的不断改善。市场机制这些作用的发挥，主要是依靠公平竞争的市场过程来实现，同时需要更为完善的市场制度作为保障。同时，中国迫切需要采用有效的产业政策来提升产业竞争力，加快产业结构的调整。这就需要确立竞争政策基础性地位，推动产业政策的转型，实现产业政策与竞争政策的互补与协同。因而，转为实施与市场机制、竞争政策互补协同的功能性产业政策具有重要现实意义。
构筑功能性产业政策，应尤为重视技术创新与新技术的扩散。当前，中国的产业结构向中高端迈进，中国的产业发展与转型升级以及在全球价值链位置提升，越来越依赖于技术创新与创新能力的提升。中国必须为激励创新创造良好的制度环境，并构建更为有效的国家创新体系。第一，要加快完善知识产权保护制度及相应执法体制，强化知识产权的保护，并为科技中介与服务机构的发展创造良好的外部环境。第二，构建完备的科技创新公共服务体系，包括独立的国家实验室、产业创新中心（国家共性技术研究平台）、科技服务公共平台与全国性的技术转移公共平台，并为这这些公共机构寻求良好的治理机制与运营机制。第三，加大对基础科学研究、基础技术与通用技术的研究开发的支持力度，改革科技财政资金管理体制，提高科技领域财政资金投入的效率。第四，构建多层次的产业技术创新人才培养体系，平衡大学“人才培养”、“科学研究”与“服务社会”的基本功能，充分发挥大学在国家创新体系中的作用（贺俊）。
构筑功能性产业政策，还应高度重视促进产业绿色发展，协调产业发展与环境可持续之间的矛盾，促进两者之间的协同。这需要建立健全激励与约束机制，倡导绿色可持续发展理念，提倡使用新能源、清洁能源和节能技术，加强节能环保技术、工艺、装备创新及其推广应用，全面推行清洁生产。大力发展循环经济，提高资源回收利用效率，积极应对气候变化。强化安全生产保障能力建设，加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。将发展资源节约、环境友好型产业，实现绿色发展作为产业结构调整与发展的重点领域。
参考文献
(1)蔡昉：《中国改革成功经验的逻辑》，《中国社会科学》，2018年第1期。
(2)陈重、韩志国：《八十年代的日本产业政策》，《现代日本经济》，1983年第3期。
(3)李平等人：《重点产业结构调整与振兴规划研究——基于中国产业政策反思与重构的视角》，北京：中国社会科学出版社，2018年。
(4)贺俊：《促进科技成果转化不能损害大学的基本功能》，中国社会科学院工业经济研究所研究报告，2014年。
(5)李晓萍、江飞涛：《干预市场抑或增进与扩展市场：产业政策研究中的问题、争论及理论重构》，《比较》，2012年第3期。
(6)李晓萍、罗俊：《欧盟产业政策的发展与启示》，《学习与探索》，2017年第10期。
(7)刘鹤：《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》，1995年内部报告。
(8)林毅夫，a：《产业政策与国家发展:新结构经济学视角》，《比较》，2016年第6期。
(9)林毅夫，b：《对张维迎教授的若干回应》，《比较》，2016年第6期。
(10)江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》，南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2015年第3期。
(11)江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》，2010年第9期。
(12)江飞涛、李晓萍：《中国产业政策取向应做重大调整》，《东方早报》，2011年。
(13)江小涓：《体制转轨时期的增长、绩效与产业组织的变化：对中国若干行业的实证研究》，上海：上海人民出版社，1999年。
(14)刘鹤、薛亮：《我国第一部产业政策的研究、制定和实施情况》，1991年内部报告。
(15)刘鹤、杨焕昌、梁钧平：《我国产业政策实施的总体思路》，《经济理论与经济管理》，1989年第2期。
(16)刘鹤：《关于<90年代国家产业政策纲要>的说明》，1994年。
(17)刘鹤、杨伟民著：《中国的产业政策——理念与实践》，北京：中国经济出版社，1999年版。
(18)田万苍：《日本政府的产业政策》，《日本研究》，1986年第10期。
(19)托马斯·普戈：《日本的产业政策：手段、趋势和效果》，《世界经济译丛》，1986年第4期。
(20)吴敬琏：《中国经济60年》，《比较》，2010第3期。
(21)吴敬琏：《反思产业政策》，《比较》，2016年第6期。
(22)吴敬琏：《我国的产业政策，不是存废，而是转型》，《中国流通经济》，2017年第11期。
(23)小宫隆太郎、奥野正宽等：《日本的产业政策》，中译本，北京：国际文化出版公司，1988年。
(24)杨沐、黄一乂：《需求管理与供给管理相结合——兼谈必须尽快研究和制订产业政策》，《经济研究》，1986年第4期。
(25)杨伟民：《对“八五”产业政策纲要的建议》，内部研究报告，1988年。
(26)杨伟民：《建立以产业政策为中心的经济发展政策体系》，《计划经济研究》，1993年第2期。
(27)周林、杨云龙、刘伟：《用产业政策推进改革与发展——关于设计现阶段我国产业政策的研究报告》，《经济研究》1987年第6期。
(28)Amsden,A.,1989,Asia’sNextGiant:SouthKoreaandLateIndustrialization,NewYork:OxfordUniversityPress.
(29)Johnson,C.,1982,MITIandtheJapaneseMiracle:TheGrowthofIndustrialPolicy,1925-1975.Stanford:StanfordUniversityPress.
江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所，副研究员。
李晓萍，中南大学商学院、中南大学金属资源战略研究院，副教授。