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关键词:农村地区;金融系统;改革发展;贷款
近年来,随着中央对农村发展的不断重视,农村地区的金融系统得到了良好的发展,农民及农村中小企业的贷款难问题得到一定程度的解决。但是,农村地区一些不同程度的贷款难和其他问题仍然普遍存在,因此,当前农村地区的金融发展需要做出进一步的改革。
1我国农村地区金融发展中存在的问题
1.2农村的金融组织同质化严重农村金融组织存在着严重的同质化竞争,由于农村地区的经济发展普遍不高,优质的信贷载体稀缺。长期以来,农村地区的金融大都有着相同的客户目标定位、趋同的经济管理模式,趋同的金融贷款利率,以及趋同的贷款利率发展。
这种同质化的竞争导致农村金融结构对农村和农民各种经济形态的覆盖面大大降低,并且农村地区的金融产品供给比较单一,大多数都是简单的存取款业务和一般的汇兑业务,其他金融增值业务在农村金融系统中占比较小[2]。
2我国农村地区金融改革发展的方法措施
2.3整合农村金融机制,发展多种形式的农村金融组织为满足农村地区多层次,差异化的需求,需要多层次农村金融服务体系。因此在农村地区应尽量建立起农村政策性金融、商业性金融、和合作性金融相互补充、相互协作农村金融服务体系。实现对三农支持的多种农村金融形势并存、对三农支持的竞争的局面。从我国当前农业金融的发展方向和业务结构来看,农业银行可将重点放在中小型农村产业龙头企业;农业发展银行的县支行可以作为支持农村基础设施建设和政府重点工程的落实;农村信用社主要定位于农户、农民专业合作社,根据农户和农民专业合作社的要求,变更自身的业务结构,积极发放农民消费贷款,农民调整产业结构贷款,农民养殖业贷款,农民新型种植业贷款等,促进农民增收。邮政储蓄可将业务重点放在促进农村地区工商户发展,以及农村地区其他经济发展形势。而对于农村的小型信贷组织和小额贷款公司将主要定位于企业农村地区的消费。
3总结
农村地区金融系统的改革和发展离不开政府在法律政策方面的支持,也离不开农村地区金融组织机构的合理搭建,只有这些金融组织机构各司其职,才能取得良好的效果。相信随着我国在农村金融方面的不断探索,我国农村地区的金融发展将进入一个新阶段。
参考文献
[1]张惠君.关于改革和创新我国农村金融体系的思考.中国集体经济,2011(33):78-80.
关键词：政策性农业保险；统一制度框架；分散决策；自发演进
一、我国四种政策性农业保险制度模式简况
(一)江苏淮安模式：“政策性保险、商业化联办共保”
江苏省淮安市农业保险本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的经营原则，采用“政策性保险、商业化联办共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府与中华联合保险公司签定了“联办共保协议”，确定对水稻、三麦、养鱼和农民意外伤害险等4个险种在10个乡(镇)进行试点。2005年，10个试点乡(镇)共承保水稻19.7万亩，承保面为79%；三麦20.7万亩，承保面为83%；水稻、三麦、鱼塘共收入保费238万元，支付赔款155万元，费用35.7万元，剩余47万元，形成风险基金。~2006年试点扩大到20个乡(镇)。
(二)浙江模式：“政府推动共保经营”
浙江农业保险采用“政府推动共保经营”的模式，即由在浙江的10家商业保险公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”，由省人保公司作为首席承保人具体承担运作。2006年3月，浙江省政府、试点县(市、区)政府及共保体三方签订了政策性农业保险试点项目协议书。2006年，全省11个试点县(市、区)共有17030户农户参保，累计保额5.1亿元，保费收入1103万元。共保试点参保农产品产值达到试点所在县(市、区)农业总产值的15%左右。与此同时，2006年11个县(市、区)共有1555户农户受灾，赔付1491万元。
(三)上海模式：“政府主导下的农业专业保险公司经营”
上海自1982年恢复办理农业保险业务以来，经过20多年的探索，特别是从1991年开始，实行了政府推动、公司的经营机制，有力地推动了农业保险的稳步发展。在此基础上，2004年9月，上海成立了全国第一家农业专业保险公司——安信农业保险公司。
2005年，安信农业保险公司实现保费收入1.3亿元，比2004年增长19%，其中，农业险为7825万元，同比增长51.2%。农业险中，种植业为4662万元，占59.6%。2005年上海农业险赔款总额7963万元，简单赔付率超过100%。
(四)北京模式：“政府主导下的商业保险公司经营”
2007年，北京市开始建立政策性农业保险制度，采取政府推动、政策支持、市场运作、农民参与的方式运作。该制度架构包含四个层面：第一层面，农民自行承担部分风险和保费(最高50%)；第二层面，商业保险公司按照保险合同约定承担有限农业风险损失(全年赔付率不超过160%)；第三层面，商业再保险公司按照再保险合同约定承担农业风险损失(由商业保险公司购买)；第四层面，大灾风险保障准备金承担超出保险公司和再保险公司合同约定的保险损失(超过赔付率160%以上的部分由大灾风险保障基金赔付)。
其中，政府给予参保农户保费补贴，给予经营政策性农业保险业务的保险公司管理费用补贴。商业保险公司按照“单独立账、单独核算、盈余结转”的原则管理政策性农业保险资金。参保农民获得农业生产经营成本损失补偿。
二、发达地区四种制度经验的比较分析
(一)制度模式
在本质上，江苏淮安和浙江采取的是同一种模式，即均由地方政府与商业保险公司联合共保，实行“风险共担，利益共享，同舟共济”的经营方式。
江苏与浙江两省农业保险模式的区别主要在于，江苏省采取与一家公司(中华联合)共保，而浙江省则是与多家公司组成保险联合体共保(这里的共保其实有两层含义：一是10家商业保险公司共保，二是政府与共保体“共保”)，共保体可以降低独家承保的风险，提高化解巨灾风险的承受能力。另外，责任分摊的方式更为细化。
政府与公司(或公司共保体)联保，使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，可能存在如下制度性缺陷：第一，由于政府的强势以及其效用函数中的非经济目标，有可能出现大灾不属于保险责任范围，但迫于政府的压力，保险公司不得不一起赔付，从而违背了商业原则。第二，由于农业保险风险事故的特点，政府对于将来需要承担的责任缺乏稳定的预期，不利于建立一个制度性的政府支持体系。第三，政府介入农业保险的微观经营，必然使得在推进政策性农业保险经营过程中，基本上都是以行政推动为主，提高了地方政府的操作成本。同时，由于用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的费用相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费难以足够补偿政府的操作成本，这种行政推动的方式也缺乏可持续性。第四，由于业务的开展主要依托于保险公司的服务网络和管理资源，在微观经营中保险公司处于信息优势地位，有可能出现套取政府赔款的机会主义行为。
上海和北京的模式在本质上是比较类似的，即政府主导下的商业保险公司经营模式。政府主要承担财政补贴、监管等责任，农业保险的微观经营主要由商业保险公司进行市场化运作，政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的上述制度性缺陷(见表1)。
(二)财政补贴
政策性农业保险的财政补贴需要解决三个主要问题：第一，通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题；第二，通过费用补贴，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题(庹国柱、朱俊生，2007)。
四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，其中北京市的补贴水平最高，考虑到各区县累加保费补贴，补贴比例超过50%；江苏淮安的补贴比例为50%；浙江的补贴比例为35%；上海的补贴比例为30%-35%。
但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金(见表2)。
对于财政补贴责任如何在不同层级的地方政府之间分摊，四省市的实践采取了三种不同的方式。
第一，江苏淮安采取省县财政按固定比例分摊。这种方法简单易行，但忽视了不同地区经济发展水平的差异。往往是商品农产品基地或贫困地区的县市(区)财政实力不足，省市财政的支持力度应当大一些。而对发达地区，省市财政的补贴力度可以小一些。
第二，上海和浙江均采取省(市)与县市(区)差别补贴的方式。对于经济发展水平较高的地区，省市财政分摊比例相对小一些，而对于经济发展水平相对较低的地区，县市(区)分摊的比例要小一些，以体现财权与事权相对称的原则，实现更大的公平性。
第三，北京市采取全部由市财政来承担50%的保费补贴，各区县根据实际累加保费补贴。这种方法由市财政承担主要法定补贴责任，体现了市政府在提供政策性农业保险这种“准公共产品”中发挥主导作用的理念，减轻了区县财政压力。同时，北京市财政实力雄厚，能够承担起补贴责任。
从各地的实际情况出发，农业保险财政补贴中地方政府不同层级之间的财政关系应该遵循这样的原则：按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级财政投入的职责分工。由于现行分税制改革的不彻底，省级以下层层向上集中财权，加剧了县级财政人不敷出的困境，因此要重新调整或进一步明晰各级政府的事权。即主要由省、市财政负担全部地方财政补助资金，至于二者之间的分摊比例也要视不同层级的财政能力而定。
同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。在县区财政较为拮据的情况下，省市财政补贴数额或比例要高一些；对于富裕地区而言，补贴数额或比例要低一些。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。
这里只讨论地方的财政补贴，事实上中央政府应承担一定的甚至更大的补贴责任。
(三)以险养险
从四省市的经营实践看，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”办法，并将其作为重要的经验。即准许被批准经营农业保险的公司在经营政策性农业保险业务的同时，也允许他们经营农村的其它财产和(或)人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险(见表3)。
但“以险养险”的间接补贴是在缺乏制度性的农业保险补贴情况下推动农业保险发展的无奈之举，存在很多制度性缺陷(庹国柱、朱俊生，2007)。
首先，政策性农业保险所需要的补贴需要多少商业性财产和人身保险项目来满足，实际上是一个难题。假如商业保险业务所赚多于政策性农业保险业务之补贴所需，而且逐年有所积累，像上海那样当然好说，日子也好过，不过也有个要不要交税和如果要交税该交多少的问题。假如商业保险业务所赚少于政策性农业保险业务之补贴所需，亏损由谁补偿或消化在后一种情况下无非四条路，要么向政府要补贴；要么收缩政策性农业保险的业务，扩大财产和人身保险的商业保险业务；要么走商业性农业保险的道路；要么完全放弃农业保险经营，在走后三条路的情况下，政策性农业保险的目标就不可能达到。
其次，如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏由谁去核定核定的原则如何确定从我国实际和各方面暴露出来的制度缺陷来看，对这些问题必须事先有一个规则和解决办法。在实务操作中，已经出现了兼营农业保险业务的商业保险公司难以区分政策性业务和商业性业务的费用关系，难以避免搭便车的现象。
第三，给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。
第四，“挤出效应”问题。允许政策性保险公司经营商业性业务，必然对其它商业保险公司的业务产生“挤出效应”。其他商业公司多开展业务，多产生利润，可以通过税收的形式转化为财政收入。而如果想借助于“以险养险”的方式，则是以商业保险业务部分的利润免税的方式进行间接补贴的，从总量上并不一定会减轻财政负担。
因此，如果财政补贴足额到位，则没有必要再采取自身存在诸多冲突和矛盾的“以险养险”的间接补贴方式。
(四)保障对象
从保障对象角度看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户斗而浙江省主要面向种养大户；上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策上面向所有农户(见表4)。
农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，这方面可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。如美国的经验表明，农场的规模以及农场收入对于农户总收入的重要性是是否参保的重要影响因素。2002年，在130万休闲农场(ruralresidencefarms)中，只有6%购买了农作物保险。这些农场的农产品产量很小，以至于农场之外的收入为农户提供了足够的风险保障。当农场收入占农户总收入比例提高时，购买农作物保险的比例也随之提高。2002年，在年销售收入不到25万美元，且其经营者将种植业作为主要职业的中等规模农场(intermediatefarms)中，约30%投保了；在年销售收入至少为25万美元的大型商业化农场(commercialfarms)中，农作物保险的参与率提高到近42%。如果这带有规律性的话，我国的政策性农业保险有可能对规模较大的农业龙头企业，种植养殖大户或基地最具吸引力，对小规模农户，特别是种植养殖的农户经济不具重要性的小规模农户，不会具有很大吸引力。对于后者，张跃华博士(2006)曾经在上海、山西、河南等地所做调查对此提供了佐证。
但从政策制定上，对大户小户都应当一视同仁。江苏重视小规模农户补贴，浙江重视较大规模农户补贴，都有偏颇。目前我国农业保险的立法目标应该定位于“促进农业和农村经济发展，同时推进农村社会保障制度建设”(庹国柱、朱俊生，2007)。如果对大户小户区别对待，则与政策性农业保险的立法目标有冲突。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京的保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。
(五)保障程度和水平
农业保险的保障程度大小体现在保险标的范围、风险事故的界定以及保障水平等三个方面。
第一，在保险标的范围方面，四个省市差别较大。江苏省淮安市范围较窄，主要包括水稻、三麦、鱼塘；而上海农业保险的经营历史较长，通过“普惠制的基本保险补充保险”提供了30多种保险，保险标的范围最广；浙江为“1x”模式，提供了12种选择；北京市试点则重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛5类10多种政策性农险业务。
第二，在风险事故的界定方面，农作物一般以自然灾害造成的作物产量损失和饲养动物以其死亡损失作为风险事故。其中，淮安对风险事故的界定非常严格，水稻和小麦必须是由于自然灾害造成农作物绝收或减产70%以上，病虫害损失达70%以上或绝收，才能获得赔偿。浙江则主要以重大的自然灾害为保险事故。上海则赋予各县(区)根据本地区农业情况、经济条件及经营状况，自行确定保险责任范围的权利。
第三，在保障水平方面，淮安和浙江都实行低保额的初始成本保险，原则上保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点。北京市则着眼于补偿参保农民农业生产经营成本损失。
如上所述，考虑到农民的支付能力和政府的财政实力，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则，从基本保障起步，在取得经营经验之后逐渐提高保障范围和保障水平。
当然，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。比如，淮安开办的农业保险仅限于水稻、三麦和养鱼的初始成本保险，由于各县(区)经济发展不平衡，农民经济收入差异明显，用一刀切的办法确定保险品种，不符合农业生产实际，难以满足农民需求。在这方面，浙江和上海提供了更多的选择。浙江采取“1x”模式；上海采取“基本保险补充保险”的运作机制，为农民提供了更多的选择，从而在保障范围的选择上也就更为灵活(见表5)。
(六)巨灾风险分散机制
众所周知，农业易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生率都很高。因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。
(七)管理机构
实施政策性农业保险，必须建立专门的政策性农业保险管理机构(庹国柱、朱俊生，2005)。与一般的商业保险相比，政策性农业保险更为复杂，这也对其管理机构提出了更高的要求。政策性农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。因此，设立管理机构的关键在于，要能很好协调各有关职能部门的关系和政策，这是政策性农业保险健康发展的前提。
三、结论和讨论
第一，在制度模式方面，江苏淮安和浙江采取了地方政府与商业保险公司(或其共保体)联合共保的模式，其优点在于增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。但使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，存在诸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主导下的商业保险公司经营模式。政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之处在于，都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。
第二，在财政补贴方面，四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金。在省市与县区财政的分担方面，江苏省按照固定的比例分摊方式，而浙江和上海都采取了分类补贴的办法。研究表明，要按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级对农业保险财政投入的职责分工。同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。
第三，在以险补险方面，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”，并将其作为重要的经验。但分析表明，“以险养险”的间接补贴方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在补贴比较到位的情况下舍弃其他地区“以险养险”的“经验”，是非常有益的尝试。
第四，从保障对象看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户，浙江省主要面向种养大户，而上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策层面面向所有农户。农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。但在政策制定上，应当对大户小户一视同仁，以实现政策性农业保险的立法目标。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京在保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。
第五，在保障程度方面，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则。研究发现，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。北京、浙江和上海为农民提供了更多的选择，在保障范围的选择上也就更为灵活。
从上述制度比较可以看出，四省市政策性农业保险的制度结构一定程度上体现了与地区环境的相容性，不同制度结构之间的差异也反映了地区环境之间的差异。新制度经济学的理论表明，制度的动态演进必须具有“适应性效率”的制度特征。具有适应性效率的制度结构要允许组织进行分散决策，允许试验，鼓励发展和利用特殊知识，积极探索解决经济问题的各种途径。因此，在政策性农业保险的制度创新中，首先要允许分散决策，允许各地多样化的制度选择。由于不同地区经济和社会发展水平存在差距，以及各地不同的发展战略，各地可以实行分散决策，根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准等。