2022年12月，青山村村民李某生用推土机毁掉自家承包林地上的天然灌木林（国家级公益林），种植柑橘、油茶和核桃，毁林面积24.8亩。2023年4月，当地公安机关以非法占用农用地案对李某生立案侦查。该公安机关的做法对吗？不对。试分析如下：
一、从非法占用农用地罪构成要件来分析
毁坏公益林种植所谓“商品林”不符合非法占用农用地罪侵犯的客体和犯罪对象。此处之所以说成是所谓“商品林”，是因为“商品林”不是种植出来的，而是以经营方式划定形成的。以下用种植“商品林”“经济林”来表述，只不过是为了表述方便，以对接人们的习惯认知。由于不同时期、不同法律规定不同，“商品林”“经济林”概念经常会交叉使用。
《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”根据该条规定，非法占用农用地罪侵犯的客体是国家的林地用途管制制度。本罪的对象是法定林地。
《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，“刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的‘违反土地管理法规’是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”那么，非法占用农用地罪之非法占用林地情形具体违反了什么规定呢？
（一）违反《中华人民共和国土地管理法》规定
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。
“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
该法第二十五条规定：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”
以上两条规定是非法占用农用地罪规范的总源头。土地用途管制制度最直接的规范目的是控制将耕地、林地、草地等农用地变为建设用地。
（二）违反《中华人民共和国森林法》规定
1.原则性规定
《中华人民共和国森林法》第三十六条规定：“国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。”该条是关于林地总量控制的规定，这与《中华人民共和国土地管理法》第四条规定是一脉相承的，或者说是该规定在林地管理上的体现。对于占用林地总量控制，核心是各类建设项目占用林地。
（2）禁止性规定
《中华人民共和国森林法》第十五条第三款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地。”
该款是对森林、林木、林地的所有者和使用者基本义务的规范。该款规定在第二章“森林权属”中，因此，这里的森林、林木、林地的所有者和使用者是指合法意义上的，非法意义上的“所有者”和“使用者”不在此列，亦即对“不得非法改变林地用途”法定义务来说，该款规定适用的对象是不完整的。但是，基于当然解释法理，合法的森林、林木、林地的所有者和使用者都应当遵守此义务，那非法者本身就包含有法律的否定性评价，对此义务的违反那更是“错上加错”。
《中华人民共和国森林法》第三十九条第一款规定：“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。”第二款规定：“禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。”此两款是对“毁坏”林木和林地的规范，而非对“占用”的规范。就第一款列举的情形而言，是“占用并毁坏”，但对其他毁坏林木和林地的行为而言，也许只有“毁坏”，没有“占用”。譬如，在林地周边排放有毒有害气体致树木死亡，在林地内排放有毒有害污水致林木和林地毁坏，为泄愤报复毁坏林木和林地等。因此，以上两款规定在用于评价非法占用农用地罪侵犯的客体时，其只是评价“非法占用并毁坏林地”的必要条件，而非充分条件。也就是说，以上两款规定是用来评价“毁坏”的，而不是用来评价“非法占用”的，不能因为第一款列举的情形包含“占用”而混淆之。
（3）行政许可性规定
《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款【林地占用】规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。”
该法第三十八条第一款【林地临时占用】规定：“需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准；临时使用林地的期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。”
该法第五十二条【为林业生产服务的工程设施】规定：“在林地上修筑下列直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：
“（一）培育、生产种子、苗木的设施；
“（二）贮存种子、苗木、木材的设施；
“（三）集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；
“（四）林业科研、科普教育设施；
“（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；
“（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；
“（七）其他直接为林业生产服务的工程设施。”
在以上占用林地行政许可规定中，除在国家有关部门规定的标准内建设为林业生产服务的工程设施外，其余的占用林地行为都是将林地变为建设用地。即使是在国家有关部门规定的标准内建设为林业生产服务的工程设施，其用地按照《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》或是《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》规定，土地利用现状就是建设用地，只不过国家仍视其法定用途为林地。
毁坏公益林种植“商品林”违反了以上“土地管理法规”没有呢？没有。该行为不在林地用途管制制度规范之列。那么，该行为违反的是什么类型规范呢？其违反的是森林分类经营制度、森林资源保护制度或林木采伐管理制度。
（一）违反森林分类经营制度
《中华人民共和国森林法》第六条规定：“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。”
该法第四十七条规定：“国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林。”
该法第四十八条规定：“公益林由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定并公布。
“下列区域的林地和林地上的森林，应当划定为公益林：
“（一）重要江河源头汇水区域；
“（二）重要江河干流及支流两岸、饮用水水源地保护区；
“（三）重要湿地和重要水库周围；
“（四）森林和陆生野生动物类型的自然保护区；
“（五）荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带；
“（六）沿海防护林基干林带；
“（七）未开发利用的原始林地区；
“（八）需要划定的其他区域。
“公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。
“公益林进行调整的，应当经原划定机关同意，并予以公布。
“国家级公益林划定和管理的办法由国务院制定；地方级公益林划定和管理的办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”
该法第四十九条规定：“国家对公益林实施严格保护。
“县级以上人民政府林业主管部门应当有计划地组织公益林经营者对公益林中生态功能低下的疏林、残次林等低质低效林，采取林分改造、森林抚育等措施，提高公益林的质量和生态保护功能。
“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。利用公益林开展上述活动应当严格遵守国家有关规定。”
该法第五十一条规定：“商品林由林业经营者依法自主经营。在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林经济效益。”
根据以上规定，毁坏公益林种植“商品林”主要违反了以下三点：一是在经营目的上，有悖于以发挥生态效益为主要目的；二是在区划调整上，未经原划定机关同意擅自将公益林改变为商品林；三是在保护措施上，未对公益林实施严格保护破坏了生态。这种森林分类经营制度与林地用途管制制度是两种不同的林业管理制度，二者之间没有必然联系。
也许有人提出，在森林分类经营制度中，也包含林地用途管制制度。譬如，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林，这说明公益林地的用途是受管制的。这看似有些道理，但是公益林地这种用途管制与林地用途管制制度规范大相径庭。林地用途管制制度中的“用途管制”，核心在于《中华人民共和国森林法》第三十六条规定的“严格控制林地转为非林地。”森林分类经营制度中的公益林地“用途管制”，核心在于《中华人民共和国森林法》第四十七条规定的“以发挥生态效益为主要目的”，控制公益林经营方式转为商品林经营方式。
根据《中华人民共和国森林法》第四十八条第二款规定，8个区域的林地和林地上的森林，应当划定为公益林。这里的公益林是以区域划定的，与树种无关。在许多人看来，果树、茶树、橡胶树等就是“经济林”，但严格来说，这并不准确。经济林是以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木。可如果以上8个区域的果树、茶树、橡胶树等被区划为公益林，就要以发挥生态效益为主要目的来确定经营方式，即应当按照公益林而非商品林的经营方式来经营。因而，在公益林地上能种什么树不能种什么树不是绝对的，而要看为什么目的而种以及怎么种。也就是说，问题的关键不在树，而在于树之经营。需要注意的是，不能抛开具体的森林生态区位或者生态状况条件，简单地把在林地上种植的果树、茶树、橡胶树等等同于“经济林”或是“商品林”。根据其经营目的和经营方式不同，这些树种既可能成为经济林或是商品林，也可能成为公益林，不能认为在公益林地上种植以上林木就是改变了公益林地用途。
如果不考虑种树的科学性，仅就合法性而言，在公益林地上种植油茶和核桃等防护林和经济林兼用树种，没有任何违法性；种植柑橘、猕猴桃、梨树、桃树、李子、葡萄等所谓的“经济林”树种，也并非一概禁止，而要看如何种和如何经营，譬如营造混交林。《国家林业局关于印发退耕还林工程生态林与经济林认定标准的通知》（林退发〔2001〕550号）规定，油茶、核桃、乌桕、板栗、枣树、柿树、木瓜、茶树、桑树、花椒、杜促、厚朴、油桐等20种林木为“生态林和经济林造林主要兼用树种”。种植以上林木，符合以下4项条件的即认定为生态林：
（1）造林树种。附表1中所列的乔木树种；附表2中所列的灌木树种；附表3中以生态效益为主要目标的兼用树种。
（2）造林密度。乔木树种营造的生态林，南方下限为每亩100株（竹类为35株），北方为120株；灌木树种营造的生态林，南方下限为每亩150株，北方为170株。附表3中的以生态效益为主的兼用树种，其造林密度达到《造林技术规程》要求。
（3）植被配置。植被配置。用附表1和附表2中的树种营造纯林或混交林时，根据各树种的比例乘以规定密度来确定各树种的株数下限；附表1和附表2中的树种与草进行乔草、灌草以及乔灌草混交时，若当年草的盖度大于0.2，各树种的密度下限不得小于规定造林密度的90％；附表3中的树种与灌草混交时，当年灌草盖度不得小于0.2。
（4）经营措施。生态林经营主要是利用自然地力形成和恢复林分植被。禁止采取大面积的垦复、松土、割灌、除草等抚育措施。
生态林与经济林带状、块状混交时，根据混交比例分别计入生态林和经济林面积。
由此可见，在林地上种植柑橘、油茶和核桃等，并不为法律和政策所禁止，尤其是种植“生态林和经济林兼用树种”，更是如此；在符合以上退耕还林条件或是公益林区划条件时，还会认定为生态林（公益林）。因此，在林地上种植什么树种，不是问题的核心，问题的关键在于森林经营方式。也就是说，在区划的公益林地上种植柑橘、油茶和核桃等，其错不在于种什么，而在于怎么种和怎么经营，重点在于怎么经营。这与林地用途管制相去甚远。
（二）违反森林资源保护制度
《中华人民共和国森林法》第三条规定：“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。”
该法第十五条第三款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地。”
该法第二十八条规定：“国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。”
该法第三十二条规定：“国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能。具体办法由国务院规定。”
该法第三十九条第一款规定：“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。”
根据以上规定，如果行为人毁坏的公益林不是生态功能低下的疏林、残次林等低质低效林，也不是采取林分改造、森林抚育等措施，那么毁坏或是采伐公益林就是禁止的，而且这种禁止是绝对的，不存在行政许可的空间；反之，其行为虽然也具有不法性，在禁止之列，但这种禁止是相对的，原本存在以行政许可解禁的可能。
（三）违反林木采伐管理制度
《中华人民共和国森林法》第五十五条规定：“采伐森林、林木应当遵守下列规定：
“（一）公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。但是，因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等需要采伐的除外。
“（二）商品林应当根据不同情况，采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施。
“（三）自然保护区的林木，禁止采伐。但是，因防治林业有害生物、森林防火、维护主要保护对象生存环境、遭受自然灾害等特殊情况必须采伐的和实验区的竹林除外。
“省级以上人民政府林业主管部门应当根据前款规定，按照森林分类经营管理、保护优先、注重效率和效益等原则，制定相应的林木采伐技术规程。”
“该法第五十六条规定：“采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自然保护区以外的竹林，不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。
“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，不需要申请采伐许可证。
“非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门按照有关规定管理。
“采挖移植林木按照采伐林木管理。具体办法由国务院林业主管部门制定。
“禁止伪造、变造、买卖、租借采伐许可证。”
根据以上规定，毁坏公益林主要违反了以下三点：一是在采伐条件上，被区划为国家级公益林的灌木林不能简单地视为低质低效林而被改造（生态公益林营造要乔灌草相结合）；二是在采伐方式上，违反了公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐要求；三是在行政许可上，没有向法定机关申请采伐许可证。
这种违反林木采伐管理制度的行为与前述违反森林资源保护制度的行为，在法逻辑上不是矛盾关系而是被包含关系。违反行政许可的行为虽然也是一种法律禁止行为，但这种禁止以一般禁止为原则，以行政许可解禁为例外，其适用的情形是公益林中存在生态功能低下的疏林、残次林等低质低效林，可以采取林分改造、森林抚育等措施，以提高公益林的质量和生态保护功能。虽然该情形也适用于《中华人民共和国森林法》第三十九条第一款规定的“禁止毁坏林木”，但林木采伐行政许可制度作为广义禁止制度中的特别规定，当出现法条竞合时，应当优先适用该特别规定。
由此可见，土地承包经营人毁坏公益林种植“商品林”的行为，侵害对象是林木，而不是林地，与林地用途管制制度风马牛不相及。
综上所述，毁坏公益林种植“商品林”实际上包含两种行为，一是毁坏公益林的行为，违反的是森林资源保护制度或是林木采伐管理制度；二是在公益林地上种植“经济林”，有可能违反森林分类经营制度。毁坏公益林种植“商品林”的不法性与林地用途管制制度无关，其侵害对象也不是林地，该行为不符合非法占用农用地罪侵犯的客体和犯罪对象。
二、从非法占用农用地罪解释方法来分析
从文义解释、历史解释、体系解释和目的解释来看，毁坏公益林种植商品林不构成非法占用农用地罪。
（一）从文义解释来看
《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的“非法占用林地，改变被占用土地用途”，单从文义上来讲，确实可以作多种理解，譬如将公益林地改变为商品林地。但这种改变是否属于刑法意义上的改变呢？不是。
《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的‘数量较大，造成林地大量毁坏’，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：
“（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；
“（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；
“（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；
“（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”
以上解释明确将刑法意义上的“改变林地用途”界定为在林地上进行非林业生产、建设。且不说这种改变是不是都有可能构成非法占用农用地罪，譬如，在林木采伐迹地上种植农作物。就是单以“非林业生产、建设”来论，在公益林地上种植“商品林”，也不属于非林业生产、建设。
可能会有些争议的是，种植柑橘、猕猴桃、梨树、桃树、李子、葡萄等鲜果类经济林，是否属于林业生产？根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》规定，种植这些经济林的地类被划为“园地”，而不是“林地”，而对所谓“园地”的管理，林草主管部门和农业农村主管部门、自然资源主管部门之间有些“扯不清、理还乱”。
再者，2001年2月26日农业部发布的《主要农作物范围规定》（农业部令第51号）第一条规定：“根据国务院的有关规定，农作物包括粮食、棉花、油料、麻类、糖料、蔬菜、果树（核桃、板栗等干果除外）、茶树、花卉（野生珍贵花卉除外）、桑树、烟草、中药材、草类、绿肥、食用菌等作物以及橡胶等热带作物。”虽然该规定被2022年1月21日农业农村部修订的《主要农作物品种审定办法》（农业农村部令2022年第2号）所废止，但是，2017年3月28日农业部发布的《第一批非主要农作物登记目录》（农业部公告第2510号），仍然将果树（苹果、柑橘、香蕉、梨、葡萄、桃）、茶树、热带作物（橡胶树）认定为农作物。2023年3月7日农业农村部第655号公告也将以下植物认定为农作物：包括桑属、橡胶树、茶组、木薯、菊属、石竹属、兰属、百合属、花烛属、果子蔓属、蝴蝶兰属、新几内亚凤仙花、薰衣草属、香雪兰属、朱顶红属、满天星、梨属、桃、荔枝、苹果属、柑橘属、猕猴桃属、葡萄属、龙眼、樱桃、杨梅属、椰子、番木瓜、量天尺属、西番莲属、人参、甜菊（甜叶菊）、松果菊属、金银花、白灵侧耳、羊肚菌属、黑木耳、毛木耳等。
但是，林业和草原主管部门认为，果树、茶树、药材、花卉、菌类等植物属于林业管理范围，其生产属于林业生产。2016年4月19日国家林业局公布的《林木种子生产经营许可证管理办法》（国家林业局令第40号）第三条规定：“本办法所称林木种子是指林木的种植材料(苗木)或者繁殖材料，具体是指乔木、灌木、藤本、竹类、花卉以及绿化和药用草本植物的籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。”《中华人民共和国森林法》第八十三条第一项规定：“森林，包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林。按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林。”如此看来，即使是将公益林地改变为经济林地，也是一种林业生产变为另一种林业生产，而不能认为是“非林业生产”，亦即不能认定为司法解释规定的“非法占用林地，改变被占用林地用途”。
（二）从历史解释来看
1984年通过的《中华人民共和国森林法》第十五条规定：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，按照有关法律规定办理。占用、征用林地面积二千亩以上的，报国务院批准。”该条规定在“第二章森林经营管理”中，其列举的征占用林地情形是将林地变为建设用地。
该法第十九条第一款规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”该款规定在“第三章森林保护”中，其禁止的是“毁坏”林木而非“占用”林地，亦即保护的是林木而非林地。
2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”该款明确规定占用或者征收、征用林地管理是将林地变为建设用地。
该法第二十三条第一款规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”该款规定与原法保持一致，其保护的对象是林木而非林地。
2018年修订的《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”这明显拓展了森林法规定的“毁林开垦”含义，不仅将林地上没有林木的开垦行为纳入规范，而且将保护对象从林木延伸至林地，但是其着眼点仍然在“毁坏”而不在“占用”上。
该条例第八条规定：“国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。
“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30%。
“经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准。”
该条例第四十六条规定：“违反本条例规定，未经批准，擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的，由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿，并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。”
由此可见，这种林种的改变违反的不是林地管理制度，而是该条例规定的森林分类经营制度。
从林地保护历史发展脉络来看，法律所指的非法占用林地是指违法将林地变为建设用地。因而，不能将在林地上发生的一种林业生产变为另一种林业生产认定为非法改变林地用途。
（三）从体系解释来看
从“三大类”土地用途管制来说，将耕地、林地、草地等农用地变为建设用地，国家制度是清楚的，要么禁止改变用途，要么应当依法审批，其用途管制制度是清晰而完整的，大的原则没有争议。
但是，从农用地用途内部改变来说，法律制度较少涉及，更多地受政策调整，能不能改变时常发生变化，耕地、林地、草地之间用途改变只有特定情形的禁止性规定，没有行政许可性规定。
譬如，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”2011年1月8日修订的《基本农田保护条例》第十七条第二款也有类似规定。那么，在永久基本农田上发展其他林业生产，或是在一般耕地上发展林业生产，法律禁不禁止呢？法律作了留白。
不过，国家和部门政策对法律留白部分进行了一些补充规定。譬如，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）要求，“禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。”“严禁超标准建设绿色通道”“今后新增的绿色通道，要依法依规建设，确需占用永久基本农田的，应履行永久基本农田占用报批手续。”“严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。”
再如，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）要求：“明确耕地利用优先序。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。”“不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。”
又如，《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）要求，“永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。”“严格管控一般耕地转为其他农用地。”“对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度‘进出平衡’，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。”
还如，《国家林业和草原局自然资源部农业农村部关于加强农田防护林建设管理工作的通知》（林生发〔2022〕65号）提出，“农田防护林建设要严格落实耕地年度‘进出平衡’，其中涉及将耕地变为林地的，应当从耕地面积中扣除，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，不能补足的不得进行建设。”“农田防护林建成验收后，要严格按照国土变更调查的要求，及时开展地类变更。”
从以上规定可以看出，对于耕地转为林地等其他农用地，国家既未作出“一刀切”的禁止性规定，也未设立行政许可法意义上的行政许可事项，在一般耕地用途的转变上，国家仍留有“活口”，只不过要严格落实耕地“进出平衡”制度。
而在林地用途的转变上，受林地比较经济效益较差的影响，国家对其用途管制要更严格一些，原则上不允许将林地转变为耕地，这清晰地体现在《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定上。不过，这种行政法意义上的禁止能否成为刑法意义上的“非法占用”，有待认真斟酌。
从农用地用途内部转用来看，法律和司法解释并未规定在耕地上种植林木构成犯罪，虽然在永久基本农田上种树构成行政违法。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）第三条第二项虽然规定“非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染”，但是，此处的“非农业建设”，是将耕地用途变为建设用地用途，而不包括将耕地用途变为林地用途。实践中，也没有此类判例。
《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条虽然将在林地上“种植农作物”作为“非法占用林地，改变被占用林地用途”入罪情形，但严格来说，其缺乏行政法上的依据。行政法上以“毁坏林木”为着眼点的“禁止毁林开垦”，撑不起非法占用农用地罪“占用并毁坏林地”的不法性。
进而言之，从林地用途内部管制来说，《中华人民共和国森林法》并未规定禁止在林地上栽植什么树种。该法第四十五条第一款规定：“各级人民政府组织造林绿化，应当科学规划、因地制宜，优化林种、树种结构，鼓励使用乡土树种和林木良种、营造混交林，提高造林绿化质量。”也就是说，在林地用途管制意义上，国家对栽植树种没有禁止性规定，也不存在非法情形。
即使在森林分类经营意义上来论，对公益林进行调整的，虽然法律规定应当经原划定机关同意，不能擅自将公益林经营方式转变为商品林经营方式，但是，在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，不但可以种植“生态林和经济林兼用树种”，而且还可以适度开展林下经济、森林旅游等。再者，《中华人民共和国森林法》并未规定将公益林经营方式转变为商品林经营方式的法律责任，这说明其社会危害性并非“罪不可赦”。当然，这并不排除《中华人民共和国森林法实施条例》对其行政责任作补充规定。
退而言之，假设将公益林经营方式转变为商品林经营方式可以构成非法占用农用地罪，那么以此推之，在永久基本农田里种植粮食以外的农作物，是不是也可以构成此罪？如果刑法都规定到这个份上，那怕是要“大乱”了。
由此，将在公益林地上种植柑橘、油茶和核桃等树种纳入非法占用农用地罪规范，不仅是“张冠李戴”“无中生有”，而且是“小题大做”“变本加厉”，有违刑法谦抑性原则。
（四）从目的解释来看
林地保护制度和森林分类经营制度是森林法规定的两种独立的法律制度，二者设立的目的和保护的法益各不相同。
设立林地保护制度的目的，主要有两个：其一，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。这主要体现在《中华人民共和国土地管理法》第四条规定和《中华人民共和国森林法》第三十六条、第三十七条第一款、第三十八条第一款、第五十二条规定上。其二，保护林地不被毁坏，维护林地生态系统。这主要体现在《中华人民共和国森林法》第十五条第三款、第三十九条第一款规定上。
设立森林分类经营制度的目的充分体现在《中华人民共和国森林法》第六条规定中，即“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。”具体到公益林划定与经营上，是国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林，实施严格保护。这主要体现在《中华人民共和国森林法》第六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条规定上。
林地保护制度和森林分类经营制度看起来都涉及林地用途问题，但前者是防止将林地变为非林地，即防止将林地用于非林业生产，后者是防止将公益林经营方式变为商品林经营方式，而不是防止将林业生产变为非林业生产。
非法占用农用地罪违反的是林地保护制度，而非森林分类经营制度。在公益林地上种植柑橘、油茶和核桃等树种，并以商品林经营方式进行经营，违反的是森林分类经营制度而非林地保护制度，如果以非法占用农用地罪对其进行规范，显然是找错了方向，用错了“工具”。
三、从司法实践判例来分析
笔者在中国裁判文书网上共搜索到7起毁坏公益林种植所谓“经济林”的刑事案件，其中6起被判决有罪，1起被判决无罪。
（一）有罪判决案例
1.李某非法占用农用地案
被告人李某不服，提出上诉。海南省三亚市中级人民法院以（2016）琼02刑终5号《刑事裁定书》驳回上诉，维持原判。
2.裴某甲非法占用农用地案
《河北省遵化市人民法院刑事判决书》[（2016）冀0281刑初275号]载明：2014年年底开始，被告人裴某甲在未经林业主管部门审批办理林地占用手续的情况下，在其承包的荒山内，使用挖掘机等手段进行造林整地，修、扩建道路、堆垒鱼鳞坑和台田边埂，种植桃树、核桃树等经济林树木，致使13.57亩公益林林地，土壤表层遭到破坏，土壤结构受到破坏，原有林地资源枯枝落叶层和腐殖质层已消失，原有林地植被遭到严重破坏，林业种植条件已丧失。本院认为，被告人裴某甲违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，造成13.57亩林地遭到严重破坏，林业种植条件已丧失，其行为已构成非法占用农用地罪，应依法惩处。
被告人裴某甲不服，提出上诉。唐山市中级人民法院以（2017）冀02刑终379号《刑事裁定书》驳回上诉，维持原判。裴某甲不服，提出申诉。唐山市中级人民法院以（2019）冀02刑申75号《驳回申诉通知书》驳回裴某甲申诉。裴某甲不服，向河北省高级人民法院提出申诉。河北省高级人民法院以（2020）冀刑申161号《驳回申诉通知书》驳回裴某甲申诉。
3.李某财非法占用农用地案
4.崔某强、崔某珠非法占用农用地案
《江西省大余县人民法院刑事附带民事判决书》[（2018）赣0723刑初16号]载明：2017年3月，被告人崔某强、崔某珠在未取得用地手续的情况下，雇请肖某金对温坑山场整个地表开挖，并种植1000多株脐橙，对该山场地表树木及腐质层造成破坏，被开挖的林地面积为33.6亩，其中公益林面积为21.3亩，商品林面积为12.3亩。本院认为，被告人崔某强、崔某珠违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，其行为已构成非法占用农用地罪。
5.雷某非法占用农用地案
《广西壮族自治区平乐县人民法院刑事判决书》[（2019）桂0330刑初10号]载明：2016年5月初开始，被告人雷某分别承包了平乐县沙子镇保和村委刘家村二胆山场、龙家村大石岩山场、上炉村狮子厄山场，其在未经林业主管部门批准，且未取得林地占用手续的情况下，雇佣他人破坏以上山场的灌木及林地，种植砂糖橘，非法占用公益林地292.8亩，造成公益林地原有植被大量毁坏，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，构成了非法占用农用地罪。
被告人雷某不服，提出上诉。广西壮族自治区桂林市中级人民法院以（2019）桂03刑终538号《刑事裁定书》驳回上诉，维持原判。
6.郭某明非法占用农用地案
《河北省迁西县人民法院刑事判决书》[（2019）冀0227刑初29号]载明：2015年至2018年间，被告人郭某明在未经县级以上林业主管部门批准，亦未取得承包权的情况下，擅自将冷沟村大梁根（小地名）公益林毁坏,种植板栗树，破坏林地面积为5.14亩，毁坏油松数量为79株，市场价格为2763元。本院认为，被告人郭计明违反土地管理法规，非法占用国家级公益林（即防护林和特种用途林），改变林地用途，造成林地毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。
（二）无罪判决案例
《湖南省泸溪县人民法院刑事判决书》[（2018）湘3122刑初14号]载明，泸溪县人民检察院指控：2015年11月至2016年3月，在未经林业主管部门许可的情况下，被告人李某擅自请来挖掘机等施工机械，对其流转的山场进行了开发活动，并雇人栽种油茶和猕猴桃树苗，开垦总面积26.59公顷，其中公益林面积22.45公顷。公诉机关认为，被告人李某违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用土地，数量较大，造成林地的原有植被毁坏，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以非法占用农用地罪追究其刑事责任。
宣判后，泸溪县人民检察院提出抗诉。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31刑终167号《刑事裁定书》认为，原审被告人李某未经林业部门批准，在公益林地上种植猕猴桃、油茶、柑桔，属违法行为，但李某种植油茶林和经济林的土地一部分为国土整理后的烟草地，一部分为火烧迹地，公诉机关无充分证据证实李某毁坏公益林的行为达到犯罪程度，且李某在国土整理后的烟草地和火烧迹地上种植油茶林和经济林，在一定程度上恢复了烟草地和火烧迹地上的林木，故检察机关指控和抗诉提出李某构成非法占用农用地罪证据不足，本院不予采纳。公益林必须依法予以保护，国家禁止任何非法砍伐公益林的行为。一审认为李某没有非法占地，没有改变涉案林地用途的理由不能成立，本院予以纠正。但原审认定李某没有大量毁坏林地，不应受刑事追究的理由成立，本院予以支持。原审认定的主要事实清楚，实体处理正确，审判程序合法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条第（三）项、第二百三十六条第一款第（二）项之规定，裁定驳回抗诉，维持原判。
在以上案件中，泸溪县人民法院判决可谓“一剑封喉”，从“非林业生产、建设”构成要件出发，直接否定被告人李某构成非法占用农用地罪。湘西土家族苗族自治州中级人民法院则以“和稀泥”的手法，从证据角度否定原审被告人李某构成非法占用农用地罪。其结果虽然是裁定驳回抗诉，维持原判，但其说理实际上是认同检察机关观点的，认为李某未经林业部门批准，在公益林地上种植猕猴桃、油茶、柑桔，属于“非法占用林地，改变被占用林地用途”，这实在不能认为比泸溪县人民法院的判决高明。
事实上，此案的侦查机关和检察机关一开始办案方向就发生了偏差，本以为以非法占用农用地案办理调查取证会相对简单，但殊不知这是一条险途、“断头路”。正确的办案方向应当是以滥伐林木案侦查和起诉，但无疑调查取证是困难的。此类案件以刑事案件办理成功的，并不多见。
对于毁林造林案件，特别是毁坏天然灌木林种植所谓“经济林”的案件，要想充分发挥刑法保护森林生态的功能，就必须在司法解释上下大功夫。譬如，对滥伐林木罪的解释，除需要排除林权束缚外，还可以增加“毁林株数”（不限于“幼树”）、“毁林面积”等定罪量刑标准。如此，可以真正做到罚当其罪，而不是束手无策、望洋兴叹。