农村、农业、农民的“三农”发展是二十大擘画的中国式现代化以及推进中华民族伟大复兴的改革基本盘，乡村振兴战略更是新时代做好“三农”工作的总抓手。创新农业生产模式，加强农业基础设施建设是加快农业农村现代化，建设产业韧性强、竞争能力强的农业强国的重要工作。而在提升农业设施水平和装备能力的同时，根据国家法律和政策的要求，还应对耕地保护加强用途管控。如根据《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度，土地用途主要分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，而建设用地则指建造建筑物、构筑物的土地。因此在用途管制和耕地特殊保护制度的基础上，如果需要使用农用地进行建设，均应当办理农用地转用手续。但实际中，在农用地的规划用途之下，并非完全排除了农用地的建设用途，也即在特殊用地情况下，存在无需办理转用手续即可进行建设使用的土地类型。因此本文拟从农用地中两种相对冷门的用地“设施农业用地”以及“农村道路”入手，探究这两种农用地所涉的建设用途及其可行性。
二、设施农业用地
1.设施农业用地的概念
“设施农业用地”，顾名思义是用于建造农业生产设施的土地，根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），设施农用业地指以下四类用地：(1)直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；(2)直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；(3)直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；(4)晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。
就设施农业用地的语称使用而言，在4号文之前，“设施农业用地”均称为“设施农用地”，自4号文始，改称为“设施农业用地”。目前《土地利用现状分类》仍使用“设施农用地”语称。笔者理解，4号文对于语称的改变是为贴近设施农业的发展政策趋势，对于有关的法律文件及概念进行的规范化调整，其指称的用地类型和基本含义与设施农用地不存在实质性差别，目前，两种语称在法律文件中均有使用，因此，本文对于两种语称同等使用，且本文中使用的“设施农用地”与“设施农业用地”具有相同含义。
A.须提供农业设施的建设方案[2]；
B.需与集体经济组织签署用地协议（涉及土地经营权流转的，需先行与土地承包权人或经营权人签订土地经营权流转合同）；
D.需审核是否符合使用耕地和永久基本农田条件、审核是否需落实占卜平衡[3]。
（2）使用设施农用地进行建设须遵守各地方的用地规模要求
（3）设施农用地的建设管理——上图入库
根据《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）的规定，自然资源部研究开发了“设施农业用地监管系统”，要求设施农业用地上图入库，纳入自然资源“一张图”监管。
根据规定，设施农业用地上图入库范围以省级落实4号文件具体实施办法明确的设施农业用地范围为准，包括作物种植、畜禽养殖、水产养殖等用地情形。其中，直接利用耕地耕作层或其他农用地表层土壤进行农业生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用地可不纳入上图入库范围，但配建的耳房、看护房、管理房等应纳入上图入库范围。
入库时，须以设施项目为单位，在取得用地、设施建成和变更三个阶段通过“设施农业用地监管系统”上图入库，通过该系统对设施农业用地项目上的建设情况进行动态监控，该监管系统已于2020年8月31日正式运行。
（4）设施农业用地的政策红线：禁止“非农化”、“非粮化”
根据现有的政策口径，各类文件对于设施农业用地的农业生产及辅助用途限定非常严格，不存在利用设施农业用地拓展涉及非农建设用途的空间地带。
如根据4号文的规定，“设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。”又如根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，其中“五、严禁违规占用耕地从事非农建设。加强农村地区建设用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。巩固‘大棚房’问题清理整治成果，强化农业设施用地监管。”对于位于粮食生产功能区内的设施农业用途限定则更为严格，如根据《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》的规定，“不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施”
除上述国家规定外，各省的设施农业用地管理规定也不同详略程度的列举了部分禁止的“非农化行为”，以北京市《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》为例：“严肃查处设施农业用地非农化行为，禁止以设施农业名义违规使用设施农业用地，严禁超标准建设农业设施，严禁将农业设施改建、扩建用于‘私家庄园’、别墅、度假酒店等。对于经营性粮食存储、农产品加工、农产品交易场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和住宅，各类农业园区或农业大棚中建设的住宅、餐饮、娱乐、会议、住宿、停车场、冷链、展销场所，屠宰和肉类加工场所不予备案，严格按照建设用地管理。”
3.设施农业用地的建设用途的边界
当然，随着全面推进乡村振兴战略的部署，加快农业农村现代化意见的优先实施，设施农业作为一种现代化集约型农业生产手段必将受到更多的政策重视和倾斜，其依托温室技术、综合环境调控设备等工业化生产手段，可以大幅提高农业生产的质量和效率，在未来农业发展中具有广阔的前景。
三、农村道路
1.概念及用地分类
根据我国最新《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，农村道路是指“在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m，北方宽度≥2.0m、≤8m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）”。在土地利用现状分类与《土地管理法》“三大类”对照表中，农村道路属于农用地。
除上述文件外，目前我国国家层面尚未有其他法律或层级较高的法律文件对于农村道路的概念及其建设和管理要求进行明确规定。
农村道路作为一种直接使用农用地进行建设的道路与其他公路、城市道路有所不同，根据规定：
（1）公路
《公路法》在第六条明确：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”
就农村公路而言，根据《农村公路建设管理办法》(2018)第二条规定，“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”具体而言：
县道是指除国道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所在地和主要商品生产、集散地的公路。
乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。
村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。
（2）城市道路
《城市道路管理条例》第二条规定：城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。
除公路、城市道路与农村道路的规定存在差异外，建设道路所使用的土地类型亦有区别：
（1）公路用地
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，公路用地指“用于国道、省道、县道和乡道的用地。包括征地范围内的路堤、路堑、道沟、桥梁、汽车停靠站、林木及直接为其服务的附属用地。”在用地分类中属于交通运输用地的范畴，对应的“三大类”用地类型则为建设用地。
（2）城镇村道路用地
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，城镇村道路用地指城镇、村庄范围内公用道路及行道树用地。包括快速路、主干路、次干路、支路、专用人行道和非机动车道，及其交叉口等。在用地分类中也属于交通运输用地的范畴，其对应的“三大类”用地类型亦为建设用地[6]。
故综合上述，根据土地利用现状分类的概念，本文所讨论的农村道路特指在国家公路网络体系之外的道路，其主要目的限于服务农村农业生产，故我们理解其归于农用地管理，其建设无需办理农用地转用手续。而上述公路及城镇村道路其用途不包含或不限于服务农村农业生产，且在用地分类上均属于建设用地，存在较大区别。
3.农村道路的建设与管理
四、结语
[注]
[1]北京市：《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》（京规自发〔2021〕62号）；山东省《山东省设施农业用地管理办法》（鲁自然资规(2020)1号）；辽宁省《关于加强和改进设施农业用地管理有关问题的通知》（辽自然资规〔2020〕1号）；湖南省《关于改进设施农业用地管理的通知》（湘自然资规〔2020〕3号，现已过期）
[3]由于我国施行较严格的耕地保护政策，因此对于一般耕地和永久基本农田在转为设施农用地时存在不同的补划要求。根据4号文的规定，设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。但如需使用永久基本农田的，则需根据设施种类以及对耕地耕作层的破坏情况综合处理：对于种植设施而言，不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层的，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划；对于养殖设施而言，原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
[5]①关于生产设施用地规模，北京市的规定为根据农业生产的实际需要合理安排用地规模；与生产棚室相连的耳房（缓冲间、看护房）控制在单层、22.5平方米以内；连栋温室（大棚）的内部主要通道宽度一般不超过3米，其它棚室的内部通道宽度一般不超过1米。辽宁省、山东省则原则性规定根据生产需要合理确定。
②关于辅助设施用地规模，各地差异较大。例如北京市的规定，作物种植辅助设施用地规模控制在项目总面积的4%以内，且最多不超过10亩。30亩以上规模化果品种植的辅助设施用地规模控制在项目总面积的2%以内，且最多不超过10亩。畜禽养殖类辅助设施用地规模控制在项目总面积的8%以内，且不超过12亩。而辽宁省规定，作物种植辅助设施用地原则上控制在项目用地总规模的10%以内，最多不超过30亩。畜禽养殖设施用地规模。辅助设施用地原则上不超过项目用地总规模的30%。
[6]结合《农村公路建设管理办法》的规定，我们理解，农村公路规划体系内的村道在《土地利用现状分类》中应按照城镇村道路用地管理，使用建设用地。
[7]如《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，现已失效）：一、合理界定设施农用地范围根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。……（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:……3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
[9]如《广东省乡村振兴用地政策指引》第三十条（按原地类或农用地管理的情形）按照下列规定条件使用农用地或未利用地的，可按原地类或农用地管理：（一）不占用永久基本农田，确需使用一般耕地的但已经县级人民政府批准纳入年度耕地“进出平衡”总体方案，且在国家公路网络体系之外、宽度小于8米、以服务于农村农业生产为主要用途的农村道路，按农用地管理；《佛山市自然资源局佛山市农业农村局关于全面推动乡村振兴战略落实用地保障具体政策措施（试行）的通知（征求意见稿）》：“为发展乡村旅游业拓宽农村道路，拓宽后不超过8米的，在不占用基本农田的前提下，按农用地管理。”等。