关于养殖场是否属于违法建筑的审查认定
——（2019）最高法行申4750号
案例君补充裁判文书说理部分：
涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑。再审被申请人法定代表人姜某良于2001年6月18日、2002年7月12日与柯城区万田乡签订了《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限分别至2031年6月17日和7月12日。2003年8月25日经清查自纠，再审被申请人向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批，临时用地期限为两年。姜某良与柯城区万田乡农办签订的临时用地合同第九条约定：“如果乙方临时用地期满，既未续办续用手续、又不按合同约定条款自行拆除临时建筑恢复土地种植条件并归还土地的，则按《中华人民共和国土地管理法》第八十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的有关规定处以每平方米10元以上30元以下的罚款，并责令乙方恢复土地种植条件，依法收回乙方临时用地权。”该临时用地期满之后，本案再审被申请人并未办理续用手续，万田乡政府也未对其处以罚款以及责令其恢复土地种植条件并依法收回临时用地权等，而是采取默示方式允许其继续使用该块土地直至涉案房屋被认定为违法建筑。
二
对农用地上养殖场建设行为是否合法的审查认定
1.农用地上养殖场建设行为是否违法应以是否履行了设施农用地审批手续为判断标准。
2.信赖利益应受法律保护。
对农用地上养殖场建设行为，虽然未取得规范的设施农业审批或备案手续，但经过了乡镇政府同意，县级农业部门验收合格。行政相对人实施了该项目建设，并将养殖场一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定的裁判意旨，行政相对人对涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。
——（2020）京行申41号
本院认为，本案系因夏各庄镇政府实施的被诉强拆行为引发，法院审查重点在于，是否有证据证明涉案建筑为违法建设，以及被诉强拆行为是否履行了法定程序。鉴于各方对终审法院有关强拆行为程序违法的认定均未提出异议，本院经审查，对该认定不持异议。关于涉案建筑是否为违法建设，本院认为：
虽然在案证据证明涉案建筑未取得规范的设施农业审批或备案手续，但根据本院审查之事实，2005年王某申请建设标准化鸡舍，该项目经过了夏各庄镇政府盖章同意，并经平谷区农业局确认验收合格。王某作为行政相对人实施了该项目建设，并将鸡舍等部分建筑一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，王某对部分涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护，夏各庄镇政府直接认定涉案建筑全部为违法建设并全部拆除，明显不当。
三
养殖场拆违的信赖保护
——（2019）京行申1413号
四
——（2018）皖03行赔初1号，
第二届全国法院“百篇优秀裁判文书”
关于本案第一个焦点，即原告的养殖场是否为违法建筑问题。被告在庭审中举证称，经过龙子湖区行政执法局的调查取证，证明原告在集体土地上所建房屋未经过规划许可和用地批准，属于违法建设；原告认为根据当时的国家政策，原告在集体土地上办养殖场应按照农用地进行管理，不存在违法建设问题，且被告未按照法定程序予以认定和拆除，故应予赔偿。
经本院审理认为，国土资发［2007］220号《关于促进规模化禽养殖有关用地政策的通知》提出，规模化养殖按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但必须向县级国土局办理用地备案手续；其中，“生产设施及绿化隔离带用地占用耕地的，应签订复耕保证书，附属设施用地涉及占用农用地的，应按照规定的批准权限和要求办理农用地转用手续。”《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发［2010］155号文，再次要求农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意；国土资发［2014］127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》也强调经营者要签订用地协议，并要向国土局报备；“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地。按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。”从以上出台的养殖用地政策能够确定，经营养殖场的用地行为一般按照农用地进行管理，但仍需要向所在地国土局报备并经政府同意。
五
——（2020）最高法行申1214号
六
养殖场虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农业备案
《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人没有举示相应证据证明其依照上述规定办理了相应手续，关于养殖场不需办理农用地转用审批手续，其已具备合法个体养殖户的所有法律手续的主张不能成立。
——（2017）最高法行申8524号
七
占用河道建设养殖场、农家乐等是否合法？
1.判断占用河道土地建设生态旅游休闲度假区，从事生态种植、养殖、垂钓、餐饮服务等经营活动是否合法，应注意以下几点：
（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；
（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；
（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；
（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘”的规定。
——（2020)最高法行申6391号
——（2016）最高法行申2744号
八
对改变设施农业用地用途、进行非农建设行为的审查
1.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。涉案养殖场在拆除前出租给他人用于家具生产，并非用于养殖。当事人主张用于养殖的设施农用地无需审批，不属于违章建筑的意见，不能成立。
——（2019）最高法行申924号
2.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。当事人未经批准进行非农建设的行为，改变了所承包土地农业用途，既违反合同约定，也违反法律的强制性规定。
——（2017）最高法行申4418号
《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。
本案中，民人谷生态园项目用地属于农用地，用途是为了实现农业生产的要求，其中玻璃温室用于农产品的种植和展示。根据蒋某敏与民人谷公司签订的农村土地承包合同约定，蒋某敏应根据需要种植、养殖符合本园所命名民族区域特色的农作物和养植物，按照太仓市政府对现代设施农业示范区的要求组织生产经营，并可开展农业科研、农业示范、农业旅游及农业休闲观光等。合同还约定蒋某敏应保证土地的农业用途，不得用于非农建设。
根据太仓市国土局提供的现场勘查和测绘记录、勘测定界图、照片以及勘察测绘录像等证据可以证实，蒋某敏在其承包的玻璃温室展厅内（高棚）的一层地面浇筑水泥、铺设地砖；在二层隔出若干房间，并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施；在玻璃温室种植区（矮棚）修筑了水泥设施等，蒋某敏上述行为已经改变所承包土地农业用途，既违反合同约定，也违反法律的强制性规定，属未经批准进行非农建设的违法行为。太仓市国土局责令蒋某敏自行拆除其承包的玻璃温室及所属农业用地中装饰、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，合法有据。
主办：广东省农业农村厅承办：广州国家现代农业产业科技创新中心