2023年10月25日，全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大法工委”）就《中华人民共和国粮食安全保障法（草案二次审议稿）》（以下简称《草案二次审议稿》）向社会公开征求意见。中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会（以下简称“绿会法工委”）对此高度重视，组织专题会议认真研究后，并结合收到的读者来信内容，一共整理出5项总体建议和35条具体建议，并提交至全国人大法工委。
一、总体建议
（一）建议新增“粮食安全规划”一章并对章节内容细化
建议《粮食安全保障法》中增加“粮食安全规划”专章，并对整体内容进行细化。因为粮食安全是通过规划来提供保障，特别是粮食产区规划、种植结构规划、用水结构规划等。因此，建议增设一章“粮食安全规划”。
（二）建议严格规定占用耕地补偿制度
1.建议细化占用耕地补偿制度的禁止性规定。
2.建议在法律责任中增加违法占用耕地补偿内容的不同处罚办法，并向违法情节严重的主体追究刑事责任。
（三）高度重视耕地土壤和水源污染防控与治理
（四）建议增设粮食保障条款
1.建议增设并细化国家对地方粮食收储企业人员培训及国家、地方粮食收储企业工作人员待遇保障的法律规定。
国家在地方粮食收储企业人员老化上要培养后备人才，地方粮食收储企业人员跟不上粮食储备信息化时代步伐，需要进一步立法明确基础的培训。另有粮食收储企业员工反映基层人员待遇差（陕西省延安市各县工资2000元左右），社保不完善，青年人不愿意来，在职职工工作积极性不高，没有归属感。建议通过立法对粮食收储企业工作人员待遇做基本规定。
目前粮食储备经营性和政策性分开，地方基层粮食储备企业政策性补贴难以维持企业正常经营，通过国家提高政策性粮食储备补贴法律规定，帮助地方基层粮食储备企业正常运营。
要压实地方政府对政策性粮食企业的支持。在储粮基础设施配套方面要加大投入，改造一批绿色仓储，智能化粮库，减少粮食损耗。
（五）建议对本法的部分术语、概念进行界定
2.明确法律中各章节的名词概念定义。
第四章与第五章、第十章等多个章节多次提到政府粮食储备的“收购”，《粮食流通管理条例》附则第五十四条中粮食收购有专门定义“是指向种粮农民、其他粮食生产者或者粮食经纪人、农民专业合作社等批量购买粮食的活动。”不包括公司对公司的采购活动。在监管执法实践中，在销区和产销平衡区的中央储备粮轮换粮源采购中，“收购”只占很小的一部分，更多的是合同采购，即公司对公司。所以建议对法条中“政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等”文字表述，增加“采购”（或合同采购）的意思表述，因为从目前法律法规上看，收购、采购内涵不一样。此外，轮换的内涵里应该包括了政府粮食储备的收购（采购）、销售，所以“收购、销售、轮换、动用”等词并列表述也并不严谨、科学。
以下是具体建议内容：
修改章节
1
1、气候变化作为影响粮食生产的重要因素之一，应与粮食安全风险一并提出，加强预防。
2、粮食安全主要是为了保障国家安全，建议把“维护”改为“保障”，也与本法名称相对应。
2
建议新增“深入开展粮食节约减损行动。”作为本条第三款。
3
国家建立粮食安全责任制。县级以上地方人民政府应当落实粮食安全党政同责，承担保障本行政区域粮食安全的具体责任。
国家建立粮食安全责任制。县级以上地方人民政府应当落实粮食安全党政同责，承担保障、供给本行政区域粮食安全的主体责任。
县级以上地方人民政府除保障本行政区域粮食安全外、还负有供给粮食的责任义务。
另建议细化“有关部门”及具体职责，以避免各部门的责任推诿。
4
1.引入保险机制，提高抵御风险水平，保障粮食安全。
2.对应第六条第三款“农业保险”、“商业性保险”的内容，应在第一款综述中也增加关于“保险”的规定。
5
国家实行占用耕地补偿制度。因非农业建设、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的,应当落实补充耕地责任,补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当组织本级人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门对补充耕地的数量进行认定、对补充耕地的质量进行验收,并加强耕地质量跟踪评价。
国家实行占用耕地补偿制度。因非农业建设、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的,应当落实补充耕地责任,补充与所占用耕地数量相等、质量相当、产能不降的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当组织本级人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门对补充耕地的数量进行认定、对补充耕地的质量进行验收,并加强对耕地质量、产能的跟踪评价。
占用耕地的调换，需要考虑耕地面积与质量的同时，还需要考虑耕种的粮食作物的产能问题。
在对耕地进行跟踪评价的内容中，也应将产能纳入评价内容。
6
7
耕地质量保护，除需健全完善投入耕地的保障外，还需健全完善投入其管护机制。
另习总书记提出：要落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制。
8
9
10
县级以上人民政府应当统筹做好化肥、农药、农用薄膜等农业生产资料稳定供应工作,引导、培训粮食生产者科学减少化肥、农药施用量,合理使用农用薄膜,增施有机肥料。
同时，建议增设一款：县级以上人民政府应当统筹做好引导、培训粮食生产者对化肥包装、农药瓶、地膜等进行回收的工作，降低对农田的土壤污染风险，保障耕地质量。
修改一理由：仅引导粮食生产者科学减少化肥、农药施用量,合理使用农用薄膜,增施有机肥料，对有些农民来说无具体行动指导。建议增加培训，方便农民实践学习，更容易理解、掌握、运用。
修改二理由：目前在农田里随意丢弃化肥包装袋、农药瓶及使用过的塑料地膜等情况比较普遍，不仅污染了土壤，也破坏了耕地质量。建议在此部分加入对上述材料的回收工作指导，从而保障耕地及粮食安全。
11
建议新增两款：
国家鼓励引导培育社会资本支持农业新技术研发、推广。
国家引导金融机构对农业技术推广提供支持。
12
建议在第二十四条后新增一条：
国家加强粮食生产应对气候变化能力建设。采取有效措施预防、减缓、适应气候变化对粮食生产的影响。
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国家健全粮食主产区利益补偿机制,完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度,调动粮食主产区的生产积极性。
国家健全粮食主产区利益补偿机制,完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度,调动粮食主产区的生产积极性。具体财政转移支付办法由国务院另行制定。
财政转移支付涉及国家与转移支付地区的利益，应当由国务院设立管理办法进行规范指导。
利益补偿机制设立审核制度，避免部分地区在未达到利益补偿的标准的情况下违规补偿。
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政府粮食储备的计划、收购、储存、轮换、销售、动用等应当严格按照国家有关规定执行。
建议对第三款中的“严格按照国家有关规定执行。”中的“有关规定”进行明确。
修改一理由：粮食储备计划、储存也应当严格按照国家规定执行，作为确保粮食储备流程的合法依据。
18
承储政府粮食储备的企业应当遵守本法和有关法律、行政法规的规定,建立健全企业内部管理制度,落实安全生产责任和消防安全责任,对承储粮食数量、质量负责,确保政府粮食储备安全。
政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等应当进行全过程记录,实现政府粮食储备信息实时采集、处理、传输、共享,确保可查询、可追溯。
承储政府粮食储备的企业应当遵守本法和有关法律、行政法规的规定,建立健全企业内部管理制度,对承储粮食数量、质量和储存安全负责,对保管仓储、安全生产、消防安全等承担主体责任。
政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等应当进行全过程记录并存档,档案保存期限自销售出库之日起，不少于5年，实现政府粮食储备信息实时采集、处理、传输、共享,确保可查询、可追溯。
修改一理由：建议明确对承储政府粮食储备企业的产生过程、属性、选择方式的规定，制定明确的承储政府粮食储备企业的选择、审核、监管机制。承储政府粮食储备是一项事关国家粮食安全、涉及国家稳定的重要工作，因此对承储企业应做严格的把关，建立完善的选择、审核、监管机制有利于对承储企业的把控。
修改二理由：对粮食储备的全过程记录需要存档，并设置档案保存年限，以确保粮食各个环节可查询、可追踪。
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县级以上地方人民政府应当根据本行政区域实际情况,指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业自主储粮,鼓励有条件的经营主体为农户提供粮食代储服务。
鼓励城乡居民家庭合理储存粮食。
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从事粮食收购、储存、加工、进出口、销售的经营者以及饲料、工业用粮企业,应当按照规定建立粮食经营台账,并向所在地的县级人民政府粮食和储备主管部门报送粮食收购、储存、进出口、销售等基本数据和有关情况。
粮食经营台账的保存期限不得少于3年。粮食经营者报送的基本数据和有关情况涉及商业秘密的，粮食和储备行政管理部门负有保密义务。国家粮食流通统计依照《中华人民共和国统计法》的有关规定执行。
修改一理由：法条中的“收购、销售”并不包含进出口，但进出口作为向国外收购、销售粮食的环节，也应当建立粮食经营台账。
修改二理由：对应国家《粮食流通管理条例》第二十三条，粮食经营台账应当设置保存期限，报送数据涉及商业秘密，粮食和储备行政管理部门负有保密义务。
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国务院发展改革、粮食和储备主管部门会同有关部门制定全国的粮食应急预案,报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况,制定本行政区域的粮食应急预案。
设区的市级、县级人民政府粮食应急预案的制定,由省、自治区、直辖市人民政府决定。
国务院发展改革、粮食和储备主管部门会同有关部门制定全国的粮食应急预案,报请国务院批准。
省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况,制定本行政区域的粮食应急预案。
第一款应分为两款，此款内容包含的是国务院发展改革、粮食和储备主管部门；省、自治区、直辖市人民政府；设区的市级、县级人民政府共三个层级制定“应急预案”的情况，因此三个层级各设一款更合适。
对应《粮食流通管理条例》第三十四条，建议将三个层级做三款进行区分。
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仅有农业农村主管部门进行执法不足以震慑类似违法行为，建议加入公安部门对此违法行为的执法。
对罚款进行强制，而不是“可以”，以保护粮食生产者利益。
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本法所称粮食,是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。杂粮包括高粱、大麦、荞麦、青稞、绿豆、马铃薯、甘薯等。
油料、食用植物油的安全保障工作参照适用本法。
建议进一步明确粮食的定义范围。将油料、食用植物油改为“食用油料”，并将“食用油料”纳入粮食范畴。