2011年，北京率先推出《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年大气污染控制措施）》，决定到2015年，将燃煤总量控制在2000万吨以下——这意味着“十二五”期间，北京在保持经济增长的同时，煤炭消费要年降140万吨。
这是自2010年5月，由环保部、发改委、能源局等9部门出台《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》后，进行煤炭消费总量控制试点的“三区六群”地区第一个出台详细办法的城市。
所谓“三区六群”，即京津冀、长三角、珠三角，以及辽宁中部、山东半岛、武汉、长株潭、成渝、海峡西岸等城市群。
近日在接受记者采访时，上海市环境科学研究院低碳经济研究中心主任汤庆合透露，上海也在考虑制定一个类似的清洁空气行动计划。
各地压力迥异的控煤
不同的产业和经济结构，不同的GDP增长目标，让试点地区“控煤”压力大不相同。
此前，在“十二五”规划纲要里，上海已明确提出，“十二五”要实现煤炭消费零增长，期末煤炭占一次能源比重降至40％左右，力争非化石能源达到能源总量12％左右。
上海是一个经济发达、人口众多的超大型国际都市，也是一个能源主要依赖外部调入的城市，一次能源结构以煤炭和石油为主，“十一五”期末煤炭在一次能源结构中占比49.9%。与伦敦、东京等煤炭消费不足10%差别巨大。
汤庆合对记者表示，煤炭消费总量和能源消费总量控制二者从根源上应该是一致的。“这跟我国以煤炭为主的能源结构有关，并且未来几十年内还是以煤炭为主，控制能源重点核心是在于控制煤炭。并且在一次能源里，对我们环境影响最大的也是煤炭。”
实施能源消费总量控制后，上海市将细化明确各区县、各主要用能领域和各重点用能单位“十二五”的能耗总量和增量控制目标，能耗总量控制目标与单耗下降率等指标将作为考核指标一起下达，对超量行为采取行政处罚、限批、能源加价和节能量交易等多种措施。上海还将根据各区县不同的产业结构、发展定位和节能潜力，确定“十二五”期间差别化的单位增加值能耗下降幅度和年均能耗总量增长率。
不过，在厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强看来，由于北京、上海这两个城市人均消费力较高，且清洁能源供给比较充足，因此都比较容易达到设定的标准。
除了北京、上海，试点区范围内的宁波市环保局局长徐畅成2011年1月份也曾公开表示，宁波也将实施煤炭消耗总量控制，实现十二五煤消耗总量零增长。
但不同的产业和经济结构，不同的GDP增长目标，试点地区“控煤”压力也有大不同的。天津市环保局副局长赵恩海曾公开表示，天津GDP还要保持较高增速，所以能源消费还会增长大约60%左右，降低煤炭消费总量对天津来说并不现实。
实际上，2011年天津的经济增速超过了17%，位于全国第一。
不得不设的能源“天花板”
目前珠三角、长三角、京津冀单位面积煤炭消费量是全国平均水平的6.7倍；单位面积SO2和NOx排放是全国的3.4和4倍。
总量控制目标的提出，被业界普遍认为是为我国的能源消费设置了一个“天花板”，从源头入手控制污染增量。通过能源消耗总量控制，不仅有助于我国减少污染物排放量，而且可以倒逼经济发展方式转变和控制“两高”产业。
中国的资源特点是“多煤、少油、贫气”，在一次能源消费中，以高碳能源煤炭为主，煤炭在一次能源消费量的比例过高，占到70%。目前，我国单位GDP煤耗是日本的15倍，是美国的8.7倍；煤电的转化效率为30%左右，低于发达国家的40%。
这样的能源结构和能源效率又对中国的污染物减排目标构成了极大的挑战。中国二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%、人为源大气汞排放量的40%以及二氧化碳的70%都来自燃煤。
根据中国政府的承诺，到2020年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%-45%，压力巨大。
而另一方面，由于中国仍处于工业化、城市化加速发展阶段，能源消费总量持续高位攀升。现有的节能指标控制是通过每万元GDP能耗进行控制，虽然对强度加以控制，但能源总量是不受限制的。因此，由于经济发展目标超额完成，能源和环境规划的目标屡次被突破。
中国环境规划院总工程师王金南在接受媒体采访时表示，节能指标从本质上来看是一个GDP驱动型的思路，无法约束能源消费总量的急剧增长。
2002年—2009年间，中国煤炭消费量年均增长超过2亿吨，2009年全国煤炭消费总量已突破30亿吨，远超过“十一五”能源规划25亿吨的发展目标。而为了最终完成减排目标，多个省份不惜在2010年多次拉闸限电。
与区域经济发展格局相符，中国经济发达地区的能源消费也更大。王金南透露，目前珠三角、长三角、京津冀三大区域单位面积煤炭消费量是全国平均水平的6.7倍；单位面积SO2和NOx平均排放量是全国的3.4和4倍。
而从企业排放达标率来看，由于东部地区现有的环保技术已较先进，污染治理提高潜力较小，削减空间非常有限。因此，要解决东部大气污染，必须在深挖减排潜力的同时，严格控制煤炭消费增量，争取煤炭消费零增长甚至是递减。
地方动力何在？
北京能够用供应充足的天然气来替代煤炭，还可增加用电来维持经济增长。但由于北京电力大量外购，实际是把压力转移到其他供电省份。
但一个不争的事实是，在保持经济增长的同时，要减少煤炭消费，并非易事。
“能源总量控制肯定会对经济产生重大影响。”在林伯强看来，能源消费总量控制将影响GDP增长速度、能源结构、能源价格、GDP产业结构，乃至耗能产业迁移。
“要应对能源总量控制目标，只有三个套路：一是淘汰落后产能，把一些高耗能高污染的企业关闭。二是把高污染高耗能企业搬迁至其他省份。三是对企业实行节能减排。但节能减排短期内显然难以做好，因此就只能依靠前两者在短期更快地取得效果。”林伯强说。
为实现煤炭消费总量控制目标，北京开出的“药方”是：新建项目原则采用天然气等清洁能源，不再新建、扩建使用煤、重油和渣油等高污染燃料的建设项目；实施天然气替代煤炭计划。
林伯强告诉记者，北京能够用天然气来替代煤炭，且天然气供给充足，另一方面可以通过增加用电量来维持经济增长。由于北京电力大量外购，实际是把压力转移到其他供电省份。
但那些不具备能源消费外移政治资源的省份又怎么办呢？要引导地方政府真心真意完成总量控制目标并不容易。
“即便制定出了总量控制目标，潜在的问题依然很多。”林伯强认为，首先是能不能把指标分配下去，分配下去以后，地方政府在应对过程中，是否能够真正做到，舍不舍得把高耗能产业搬出去，搬出去多少，产生多大影响等等，这些都不是这么简单的问题。
“因为涉及复杂，各地最后的控制目标今年应该出不来。”林说。