2020年12月23日，十三届全国人大常委会第二十四次会议举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长武维华作全国人大常委会专题调研组关于珍惜粮食、反对浪费情况的调研报告。摄影/马增科
全国人民代表大会常务委员会：
习近平总书记高度重视节约粮食问题，多次强调要制止餐饮浪费行为。今年8月，习近平总书记再次对制止餐饮浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。栗战书委员长就贯彻落实习近平总书记重要指示精神作出批示，要求将总书记重要指示精神贯彻在人大立法、监督工作之中，以具体工作和行动，为保障国家粮食安全、养成文明的餐饮文化风尚提供法律保障。为此，全国人大常委会开展了珍惜粮食、反对浪费专题调研。
专题调研组由全国人大常委会副委员长吉炳轩、郝明金、武维华任组长，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文任副组长，成员由全国人大农业与农村委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会和民族委员会组成人员和部分全国人大代表共15人组成。9月8日，专题调研组召开动员部署会和专家座谈会，对专题调研工作进行动员部署，听取专家学者的意见建议。9月至10月，专题调研小组分别赴北京、天津、山东、河南、河北等5省(市)开展调研。同时，委托黑龙江、上海、广东、海南、云南、陕西等6省(市)人大常委会在本行政区域内开展调研。专题调研组深入17个县（市、区），实地调研5家粮食生产基地和农民专业合作社、7家粮食仓储企业、9家粮食和食品加工企业、10家流通和餐饮企业、13家单位食堂和3家餐厨垃圾处理企业，采取听取汇报、召开座谈会、实地察看、个别走访等方式，尽可能全面深入了解从生产到消费全链条节粮减损情况。11月11日，专题调研组召开第二次全体会，总结调研工作，研究讨论报告。同时，专题调研组进行了问卷调查，共回收有效问卷2796份。现将这次专题调研的主要情况报告如下：
一、当前我国粮食安全形势、粮食损失浪费情况及主要原因
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展粮食生产、保障粮食安全，提出新的粮食安全观，走出了一条中国特色的粮食安全之路。我国粮食连年丰收，库存充实，储备充足，供应充裕，市场运行总体平稳。全国粮食总产量已连续五年保持在6.5亿吨以上，全国人均粮食占有量超过470公斤，稻谷、小麦两大主粮自给率超过100%，谷物自给率保持在95%以上，小麦、稻谷库存可以确保全国一年消费。今年夏粮再获丰收，夏粮产量达到2856亿斤，创历史新高。但也必须清醒地认识到，我国粮食中长期供求仍呈紧平衡状态，目前粮食供给结构性矛盾突出，影响粮食安全的潜在风险隐患依然存在。保障国家粮食安全是个永恒课题，任何时候都要绷紧这根弦，面对后疫情时代粮食安全面临的新挑战，只有一手狠抓粮食生产，一手狠抓珍惜粮食、反对浪费，才能真正有底气将自己的饭碗端牢。在全国倡导厉行节约、反对浪费，不是粮食供给出现了问题，而是从长远出发为提高社会文明程度和确保国家粮食安全采取的必要措施。
从调研情况看，当前我国粮食损失浪费主要体现在两个方面：一是在生产、储存、运输、加工等环节存在的损耗现象。生产环节粮食损失主要在播种和收获上，其中因种子发芽率低、播种机械质量问题、操作技术不好、播期不当、传统种植方式用种量过大等因素导致每年播种损失几十亿斤粮食；因农田基础设施落后、没有适时收获、收割机械精细化作业水平不高、作业技术不熟练等因素造成一定的收获损失，其中人工收获损失率在10%左右，机械收获损失率3%左右。储运环节中因农户储粮设施简陋、缺少科学储粮知识、产后烘干能力不足、仓储设施老化和布局不合理、标准化规范化运输程度不高、农村物流装备发展滞后、运输组织方式不科学等原因，每年损耗较高。加工环节中因粮食过度加工、副产品综合利用不高、加工工艺落后等原因，损失粮食较多。每年粮食储藏、运输、加工环节损失量达700亿斤以上。二是消费环节浪费。这主要存在于商业餐饮、公共食堂和家庭饮食三个领域，仅城市餐饮每年食物浪费大致在340—360亿斤（不包括居民家庭饮食中的食物浪费）。不科学的消费心理和方式、精细化管理程度不够、缺乏节俭意识是造成餐饮浪费的主要原因。据中国农业科学院估算，粮食全产业链总损耗率约12%。
二、贯彻落实习近平总书记重要指示的主要做法及成效
各地各部门认真贯彻落实习近平总书记关于坚决制止餐饮浪费行为的重要指示精神，加强宣传引导，完善体制机制，推动全社会形成厉行节约、反对浪费的良好风尚，已取得阶段性成效。
（一）提高政治站位，及时动员部署
（二）加强宣传教育，营造节粮爱粮社会氛围
（三）加大工作力度，坚决制止餐饮浪费行为
同时，各地各部门积极推进餐厨废弃物资源化利用工作。国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部累计安排资金近14亿元，支持100个城市开展餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点建设，形成餐厨废弃物处理能力约2万吨/天。到2019年底，全国已建成餐厨废弃物资源化利用和无害化处理设施162座，处理能力达到5万吨/天。北京市已于今年5月1日正式推行垃圾分类，河北省唐山市餐厨废弃物收运处置覆盖率达95%，日处理餐厨废弃物240吨以上。
（四）加强制度建设，提升规范化管理水平
各地各部门建立健全规章制度，进一步完善了公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度，推动节约粮食、反对浪费工作规范化、常态化。2014年3月两办印发《关于厉行节约反对食物浪费的意见》后，中央部门及时研究制定国内公务接待等十多项制度和改革方案，商务部、国家粮食与物资储备局、农业农村部、文化和旅游部、教育部等部委通过发布部门规章和规范性文件等对珍惜粮食、反对浪费等内容作出规定，珍惜粮食、反对浪费的制度体系已初步形成。各省（市）印发实施本省（市）关于厉行节约反对食品浪费的实施意见、实施《党政机关厉行节约反对浪费条例》办法等，深入推进反对粮食和食品浪费工作。云南省出台《云南省超标粮食处置管理办法（试行）》，依法规范超标粮食处置。
三、推进粮食全产业链各环节减损降耗
由于整体上我国农业现代化水平还不高，粮食各环节损失浪费现象还比较突出。近年来，各地各部门高度重视节粮减损工作，不断加强粮食各环节工作力度，切实减少损失浪费。
（一）抓好生产节约，从源头上扎紧“粮食口袋”
各地认真落实气象灾害防御措施，推进农田水利基础设施建设，加强重大病虫害监测和防控，推广良种选育、科学施肥、节水灌溉、绿色防控等技术，提高农业机械化水平，大力降低粮食生产环节损耗。山东省深入实施农业良种工程，自主选育的“济麦22”累计推广面积2.7亿亩，“登海”系列玉米新品种累计推广面积12多亿亩，增产粮食1200多亿斤。黑龙江省建成全国唯一全省覆盖的病虫害在线监测网络体系，设立2200个乡村病虫害监测网点，实现田间病虫害信息实时上报。河南省今年安排4.62亿防控资金，组织开展统防统治和群防群治，切实减少病虫害造成的粮食损失。上海市将本市生产急需、适用的粮食生产机械全部纳入农机购置补贴范围，实行敞开补贴，2019年水稻耕种收综合机械化率达96%，粮食烘干能力达2.2万吨/批次。陕西省提前谋划粮食收获，组织跨区作业和机具调配，分区、分作物指导各地适时收获，确保粮食颗粒归仓。
（二）加强储粮能力建设，切实减少粮食产后损失
四、存在的主要问题
（一）生产环节损耗较高
在我国粮食种植过程中，存在种子消耗偏大、成苗率有待提高等问题。据山东省调查，每年全省小麦、玉米种子用粮约21亿斤，如按精播技术要求操作，全省种植用粮可节约6亿斤左右。陕西省部分地区种子发芽率仅为80%左右，为保证出苗率需加大施种量。田间机械收获损耗较多，据河北省测算，2019年全省玉米收获环节损失达13.77亿斤；陕西省渭南市机械收割损耗在1.2%以上、破损率高于2%；山东省齐河县玉米机械化收割损失达5%。不同地区不同主粮之间的机械化收获能力不平衡，南方地区机收率相对北方较低，逢雨天稻谷无法及时收割导致发芽霉变时常发生。各地普遍反映，国产收割机械存在作物损失和损伤两大技术难题，收获损失率远高于进口机械。成熟的粮食作物因严重倒伏，收割机械难以收割，人工收获成本过高，部分种植户因成本考虑而放弃收获，损失率有时高达百分之二三十。
（二）产后环节损失较为突出
（三）餐饮浪费尚未得到根本遏制
（四）宣传引导力度仍需加强
（五）专项研究亟待补缺
（六）法律制度尚不健全
缺乏制止粮食特别是餐饮浪费的专门法律，现行法律中对珍惜粮食、反对浪费仅有原则规定，不具体、不明晰，缺乏更具有针对性的约束措施和引导措施。一些更具体的规定法律层级不高，适用范围有限，实际执行效果也不够理想，制止粮食浪费的广度和力度不够，亟需提升法律层级。珍惜粮食、反对浪费主要处于社会舆论倡导和道德评价层面，缺乏有效监管合力与手段，谁来管、怎样管的问题一直没有得到有效解决，没有具体可行的惩戒规定。行政法规、部门规章也需进一步健全。
五、对策建议
在我国粮食供需紧平衡的时代背景下，减少粮食损失浪费已成为保障粮食安全的重要组成部分。进一步做好珍惜粮食、反对浪费工作，一方面要继续深化农业供给侧结构性改革，根据市场供需变化，及时调整农产品供给结构，提升农产品供给质量，打造科学合理、安全高效的重要农产品供给体系，以更好地适应人民群众高品质生活的新需求，减少因供需不匹配造成的浪费；另一方面要认真贯彻落实党的十九届五中全会通过的十四五规划建议提出的“开展粮食节约行动”，将反对粮食浪费工作列入重要议事日程，全链条全环节系统化解决粮食浪费问题，加快建立珍惜粮食、反对浪费的长效机制。