近年来，小麦供需格局及国内外粮食市场形势发生深刻变化，尤其在中国农业供给侧结构性改革的大环境下，小麦最低收购价格政策需进一步改革与完善。2018年11月16日，2019年小麦最低收购价格公布，三等小麦较上年小幅下调至2.24元/公斤，改革步伐加快。
一、小麦最低收购价格政策的演变路径
（一）实施最低收购价格政策的背景与目的。农业问题是关系国计民生的大事，是国泰民安的基础。2004年国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定在对粮食实行价格补贴的同时，开始执行直接补贴粮农的政策，对短缺的重点粮食品种，包括稻谷与小麦，在主产区实行最低收购价格制度，按国家确定的最低收购价格收购农民的粮食，也被称为托市收购政策。2004年，早籼稻成为该政策执行的第1个粮食品种。2006年，主产区小麦最低收购价格政策首次实施。
最低收购价格政策是鼓励粮食生产、促进农民增收、稳定粮食市场、维护粮食安全的宏观调控举措。通过最低收购价的“托底”效应，合理提高农民种粮的收益，给农民创造扩大再生产的条件，保护和激发农民的种粮积极性。
（二）最低收购价格的定价因素。粮食最低收购价格政策的核心是价格水平的确定，合理确定最低收购价格关系到农民种粮积极性的保护、财政负担和物价稳定等多个方面。价格定得过低，种粮农民利益得不到有效保障，达不到政策预期效果；价格定得过高，增加收储压力和财政负担，容易引起粮价过快上涨，给稳定物价带来压力。
图12006年以来我国小麦最低收购价格
（三）最低收购价格小麦的收购、销售情况。最低收购价格小麦收购量很大程度取决于政策价格与市场价格的对比。市场价格低于最低收购价格时，政策起到“托底”作用，小麦流入政策性库存，收购量较高。反之，市场活跃时，小麦价格高于最低收购价格，市场主体收购积极，最低收购价格小麦收购量下降。2006-2018年期间，除2011年外，河南、河北、山东、江苏、安徽、湖北6个小麦主产区全部或部分启动托市收购，总体来看，最低收购价小麦的收购量呈下降趋势（图2）。
图22006年以来最低收购价格小麦收购量占总产量的比重
最低收购价小麦收购之后，一般按照顺价销售的原则，根据市场形势的变化，在粮食市场进行公开竞价销售，将收购的粮源进行投放销售，以满足市场需求。通过最低收购价小麦的收购与销售，实现粮源的流通，调节市场变化，稳定市场行情。
二、小麦最低收购价格政策的实施成效
小麦最低收购价格政策实施以来，在维护国家粮食安全、提高农民收益、稳定农产品市场，促进市场行业发展方面发挥了重要作用。实践证明，粮食最低收购价政策是当前调动农民种粮积极性最直接、有效的手段，是农民安心种粮的“定心丸”。
（一）确保国家粮食安全、口粮安全。2004年以来，中央一系列惠农政策的实施充分调动了农民种粮积极性，扭转了粮食生产连年滑坡的局面。据国家统计局数据，截至2015年，我国小麦产量创下“十二连增”的纪录。2016-2018年，小麦保持高位产量，连年的丰产丰收，使我国小麦库存充足，库存消费比例大大高于公认的安全线，小麦口粮安全得到巩固。实践证明，合理的最低收购价格确保了农民种粮积极性和我国粮食供给的平稳增长，一定程度上保障了我国粮食安全与口粮安全。
（二）保护农民利益，促进农民增收。最低收购价格政策的执行，使农民售粮有了价格保证，切实维护了种粮农民的利益。2011-2015年，托市政策带动农民增收2510亿元。其中，全国小麦主产区（河北、山西、河南、山东、安徽、湖北、江苏、四川、陕西等）农民人均纯收入的平均值要高于全国农村居民人均纯收入的平均水平，而且随着国家托市价格水平的不断提高，主产区农民的纯收入平均值增长速度明显快于全国平均水平。
（三）稳定小麦价格，促进市场稳定发展。通过最低收购价政策收购，国家掌握了足够的粮源，再通过粮食批发市场进行销售，满足了市场需求，政策渠道与市场渠道相结合，防止了市场价格大起大落，有利于促使粮食市场正常运行、竞争有序、有利产销，保护了市场各方主体权益。
小麦最低收购价格的有效实施，使得小麦的实际价格整体维持在平稳走高的水平。具体来看，2006-2014年，小麦最低收购价格稳步上调，累计涨幅高达76.15%（三等），推动小麦市场价格不断上涨；2014-2017年，小麦最低收购价格保持不变，相应的小麦市场现货收购价格出现箱体震荡（图3）。2018年及2019年，小麦最低收购价格连续小幅下调。从2018年小麦市场价格走势来看，小幅下调的最低收购价对市场的整体影响有限。
图32006年以来小麦最低收购价格与市场均价走势图
三、小麦最低收购价格政策存在的矛盾与问题
最低收购价是对小麦价格的直接介入，成为市场价格的重要推动者和保护因素，价格指导信号被政策收购价格所主导。2006年以来，最低收购价格持续调高，一定程度上抑制了市场的功能，市场机制对粮食价格的调节作用难以充分发挥。这种矛盾容易产生资源配置的风险：一方面，政策维持的市场高价格引导农民进一步增加托市粮食品种的生产，资源进一步向该品种生产转移，而产量的增加导致托市品种市场价格下跌；另一方面，政策收储量增加使得市场流通粮源减少，市场流通效率下降，加工粮源需求受到影响。
我国小麦最低收购价格已至“天花板”，很难继续提高。一方面，近年来我国粮食产量逐年增加，小麦最低收购价格不断提高，但是在劳动力流失、成本提升、天气灾害等多重因素的影响下，农民的种粮收入很难大幅增长。稳定并适当提高粮食最低收购价格对于保护农民种粮收入的“底线”有一定保障作用，但收购价格的提高并不能解决当前农户种粮边际收益不断减少的问题。另一方面，由于最低收购价格政策的执行，近年来我国小麦价格整体呈现不断走高的态势，而国际小麦价格在供需面宽松的背景下不断走低。由于国内外小麦价格倒挂，同时进口小麦在品质上优于国产小麦，使得进口小麦的性价比优势明显，进口小麦在国内市场受到青睐，近年来小麦进口量一直保持较高水平。2017年，我国共进口小麦358万吨，同比增加6.2%。2018年1-9月共进口小麦251万吨，仍处于较高水平。国内外小麦的较大价差，给我国小麦的政策支持形成一定压力。
在政策收购价格高于市场价格的情况下，大量粮食进入国家库存，导致主产区收购仓容紧张，给实际收储工作带来较多困难。此外，最低收购价小麦收购标准中，没有区分普通小麦与优质小麦，均以国标为准。这种收购标准不利于优质小麦的推广与种植。一是小麦托市收购政策中，以容重、水分、杂质等为标准，不考虑是否为优质品种，导致优质专用小麦品种未获得优质价格。二是优质专用小麦市场收购没有政策支持，价格的运行主要靠市场调节，农户种植优质小麦没有稳定收益的保障。三是优质专用小麦的种植成本较高。农民种植优质专用小麦，不但要承受产量减少的风险，还要面对价格变化风险，在当前小规模分散性种植的背景下，农户很难有主动种植优质专用品种的积极性，而且也缺乏实际管理能力。小麦种植结构不合理进一步制约加工企业的升级发展，企业需要的优质粮源供给不稳定，是面粉附加值低、产品单一、缺乏竞争力的重要因素。
四、小麦最低收购价格政策发展展望及建议
在新的市场形势下，如何既能提高农民种粮积极性、保证农民种粮收益，又能理顺政策调控与市场自发调节的关系，在保证国家粮食安全的条件下，促进上下游产业协调发展，是亟待解决的问题。
（一）小麦最低收购价格政策的改革方向。党的十九大报告强调，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。近几年，完善粮食最低收购价政策遵循的基本思路是：以供给侧结构性改革为主线，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，着力增强最低收购价政策灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平。2016年中央一号文件指出，农产品供给侧结构性改革刻不容缓，实现农产品种植结构合理、供需平衡，增强市场配置农业资源的效率，要把补贴从价格中剥离，要让价格根据市场的供求关系，回归到合理的水平。从政策改革的主导方向来看，让市场化收购发挥主导作用，进一步激发市场活力，是小麦最低收购价格政策改革的长远之路。
（二）小麦最低收购价格存在下调预期，但幅度有限。从2015年开始，粮食最低收购价保持稳定或逐步下调，改变了市场对于政策收购价格只涨不跌的预期。2019年，小麦最低收购价第二次“下调”，从当前形势看，考虑到我国农产品供给侧改革与市场化的导向性，政策对农民收入补贴的多样性，市场对价格的调节作用，国内小麦供需形势，国内政策性小麦库存高企及销售进度缓慢，下游加工企业成本高涨，“麦强面弱”等多方面因素，预计2020年前我国小麦最低收购价格面临下调的压力依旧存在，但下调空间相对有限。
（三）我国小麦市场价格波动或将增加，市场化转型加快。在充分发挥市场机制作用的导向下，预计2019-2020年小麦市场或将改变以往“平稳上涨”的格局，特别是短期、中期价格波动的频率和幅度可能增加。随着政策收购的保护力度减弱，市场自发调节的活力将增加，小麦价格上涨或下跌的幅度可能加大，普通小麦行情与优质专用小麦行情分化明显，“优质优价”现象更为突出，市场化转型加快。优质专用小麦集中化种植或将增加，普通小麦价格下滑，“倒逼”农户种植价格更高的优质专用小麦，一定程度上将促进土地流转以及小麦的专业化、集中化种植。同时，仓储、贸易、加工企业经营风险将增加，盲目抢粮、屯粮待涨风险将增加。
结合我国小麦最低收购价格政策调整及后期市场发展的预期，建议：第一，加大对优质专用小麦生产的支持，鼓励农户规模化、集约化种植。优质小麦对政策的依赖性较小，市场议价能力较强，需求旺盛。一是适应市场发展趋势，引导农民种植优质专用小麦品种；二是引导其积极转变生产方式，由分散、低收益的小农生产经营转化为规模化集中种植，从而降低生产成本、提升产品品质、稳定产量。第二，以“市场定价”为导向，灵活制定最低收购价格，改变小麦最低收购价格定价“只涨不跌”的预期，充分发挥市场机制的调节作用。第三，合理控制最低收购价小麦收购量，政策性收购的作用应以辅助收购为主，而非“主导”市场。在当前政策性粮源库存高企、流通不畅的背景下，“上不封顶”的收购量很容易使政策性收购成为市场的“决定力量”。第四，降低最低收购价小麦的库存量，通过调整销售价格、定向销售、加工补贴等多种方式，促进消化政策性小麦库存，加快小麦粮源的流通，满足市场粮源需求，促进行业整合升级及健康发展。