导语：如何才能写好一篇农业经济研究报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
1财政支农支出存在的问题
自改革开放以来，纵观我国出台的农业政策，可以发现财政对农业的投入在农业政策的整个体系中具有重要作用。特别是进入21世纪以来，农民的收入增加困难，副业增长放慢，农村诸多事业停滞等问题成为“三农”问题的聚焦点，财政对农业的投入就更加突出其重要性。然而，财政对农业的投入存有总支出不足，结构不尽合理等问题，且财政农业投资从农业增长和农民增收的效益方面看并不高。
1.1国家财政对农业投资规模支出总额不足
这个问题主要体现在财政对农业投资的总体规模虽然不断扩大，但财政农业投入占财政总支出的比例一直在下降，在1978～2014年间，除了1978年，1979年，1980年，1991年，1992年和1998年财政农业投入占总支出比例相对较高外，剩下的年份都是不高；国家财政对农业的投入增长幅度大多数年份都低于财政收入的增长，进一步提高增长速度有空间；财政农业投入占财政支出的比重，总是低于农业总产值占全国GDP的比例。
1.2财政农业投资在农业增长和农民增收方面收益不高
1.3财政投入的结构不合理
支持农业生产支出和林业、水利气象部门等费用不合理。在支持农村生产支出里面，虽然有较高的占有率支出，实际在很大程度上是由于增加非农业投入支持乡镇企业所造成的。在农业、林业、水利和气象部门的运营费用中，一方面事业性支出严重挤占了生产性支出，从而影响资本的实际效率；另一方面，工资和有关福利性花费迅速崛起，而业务基金和其他基金缓慢增长，这样的结构直接削弱财政支持农业。农业基础设施支出的份额较低，并呈下降趋势。数据显示，我国的财政对农业的基本建设投入不足，农业的物质基础保持了较低水平，这限制了财政农业投资在农业经济增长的拉动效应，影响农业的可持续发展。农业科技三项费用严重不足。研究资料表明，1978～1984年，农业科技三项费用总支出比重由0.70％～1.54％；以后波动在0.5～0.7％之间，幅度不大，并且徘徊在低位的范围，这就难以满足现代农业的需要。
2财政支农支出政策建议
2.1继续扩大财政支农的规模
增强其贡献的农、林、牧、副、渔业的附加值。各级政府要认真落实涉农责任，确保支农资金的有序发展，提高农业的支出占财政支出总额的比重。一方面，要逐步提高对农业的财政支出的总体水平，保证国家财政支农资金的稳定增长；另一方面，对农业的财政支持应该是创新的方式，使用补贴，贴息，担保，项目申报，税收减免等手段，充分发挥农业金融的指导作用，杠杆效应和放大。
2.2优化改善财政支农支出的结构
2.3财政支农政策加快转型
我国经济社会发展进入一个新的历史阶段，国家的财政资金有了质的飞跃，因而财政资金支农的投入要着眼于投入直接关系到农业基础设施建设和农业科技和农业社会化服务体系建设上，充分发挥财政对农业支持的政策性作用。
关键词：三农政策；缺陷；弥补
中国的农村在公共服务、社会福利、生活水平、经济状况与城市相比差距很大，中国的农业生产率与其他产业相比非常低下，中国的农民收入与城市居民相比少的可怜（不足城市居民人均收入的1/3），城乡二元经济结构特征明显，矛盾突出。“三农”问题已成为中国全面建设小康社会的重要屏障之一，若不加以解决，中国的小康社会将难以实现。目前尽管影响中国“三农”问题解决的因素较多，但财政支持力度不足、政策错位和缺陷较大，不乏是其中重要因素之一。
一、“三农”上的财政政策缺陷
（一）财政对农业的支持力度不足，支农支出比重逐年下降
表1国家财政用于农业的支出
年份197819801985199019911992199519992000
数额(亿元)150.66149.95153.62307.84347.57376.02574.931085.81231.54
比重(%)13.4312.27.669.9810.2610.058.438.237.75
（二）财政支农支出结构不合理，农民直接受益的支出较少
（三）财政补贴方式不合理，农民得到的实惠较少
（四）农业税制显失公平，农业和农民得不到休养生息
二、财政政策缺陷的弥补
（一）增加支农资金的绝对量，提高财政支农支出的比重
（二）优化财政支农支出结构，提高支农支出效益
（三）在WTO规则的“绿箱政策”下，最大限度的对农业实施补贴政策
借鉴国际经验，必须加快农业补贴方式的改革。一是明确农业补贴的重点，减少流通环节的补贴，增加生产环节的补贴。二是将农业补贴直接发放到农民手中。三是将取消农产品出口补贴节省下来的财政资金和流通环节减少下来的补贴中的一部分，转投到政府对农业的一般服务领域，加强农业的公共品的供给。四是把财政的直接农业补贴与农业的政策性保险补贴有机的结合起来，把财政预算途径由承担的补贴方式与非财政预算途径由消费者承担的补贴方式有机的结合起来。五是按市场规则提高粮食的收购价格，运用粮食风险基金保护粮食价格。
（四）改革农业税制，建立城乡一体化的税收体系
在税收上，要赋予农村的城市税收待遇，赋予农业的市场经济下的税收待遇，赋予农民的市民税收待遇。目前我国的农业税收入仅占2.17万亿财政收入的5%左右，政府已决定在5年内取消农业税，不仅是必要的，也是可行的。具体来说：
2.取消农业税，开征农业纯收益所得税，按照从农业生产取得的货币收入扣除经营成本、费用和损失后的余额，计算征收所得税，体现了有所得交税，无所得不交税，所得的多多交税，所得的少少交税的税收公平原则。对于非农的经营所得理应按现行所得税制征税。鉴于农业收益水平低和农产品变现难的实际情况，为了促进农业生产和农民增收，可对农业纯收益实行超额累进税率，或实行高起征点（或免征额）的比例税率，并且税率应低于非农所得税税率，以便体现产业间的税收公平原则。对农业纯收益征收所得税，应把企业所得税和个人所得税区分开来。对于规模化经营、组织化程度较高、具有农业企业性质的单位实行企业所得税，对于单干的农民和农户实行个人所得税制。从中国目前的农民收入水平来看，绝大部分农民将被排除在个人所得税之外，这体现了城乡居民税收上的公平，同时也体现了农民非农收益和农业收益之间的税收公平。目前对农民外出务工收益可按城镇职工收益征税办法进行税收管理，对务农纯收益可借鉴国外的农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基准，结合土地面积情况计算农业所得，作为课税的依据。
参考文献：
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[3]杨建松，吴亚卓。当前农村义务教育投入问题的思考[J].经济研究参考，2003，（64）。
1.1解决农村“三农”问题（农村、农业和农民）是新一届政府施政的一大重点。“三农”问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展。所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。
1.3总之，缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足后者的融资需求构成了当前农村金融发展的困境，也是阻碍农民收入增长缓慢的主要原因之一。
2、农村金融体制改革和农村金融机构的构成
2.1农村金融体制改革的演化
自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下三个阶段：
第一阶段：1979～1993.这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括①1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；②随着体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；③放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业企业的财务公司，企业集资异常活跃；④允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。
第三个阶段：1997～。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：①开始在国有专业银行中推行贷款责任制；②收缩国有专业银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；③打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算（Seesection2.2.2）；④将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，且进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2003年11月底8省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施方案已经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段（SeeBox2.1）。
专栏2.1农村信用合作社改革的最新进展及其主要内容
2003年6月27日中国国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（以下简称为《方案》）。《方案》提出了试点改革要解决的两大主要问题，以及对农信社改革的四项支持政策。
两大问题：（1）改革农信社产权制度，确定不同的产权形式，以解决“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”难题。产权改革的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具体而言，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制；采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。（2）改革农信社管理体制，明确规定由地方政府负责对农信社的管理（包括使农信社贷款投向符合国家政策要求、进行人事管理等），由国家监管机构（主要是银监会）依法实施监管，但在微观经营决策上由农信社自我约束、自担风险。
2003年11月底8省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施方案已经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。
*根据银监会的宣布，为解决农信社不良资产问题的资金投入规模将达到1500亿元。
2.2农村金融机构的组成
经过近20多年的农村金融体制改革，迄今为止形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。这一金融体系的组织结构如下图所示：
图1中国农村金融体系的组织结构
2.2.1正规金融
可以把受到中央货币当局或者金融市场当局监管的那部分金融组织或者活动称为正规金融组织或活动。中国农村正规金融体系中主要包括以下几个组成部分：
中国农业银行。中国农业银行于1979年重建，是中国四大国有商业银行之一，也是四大行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇。到2001年底中国农业银行拥有资产25279.90亿元，4.5万家分支机构并雇佣了49万名职工。农业银行重建的初衷是为了支持农产品的生产和销售，但事实上农行的业务基本与农业农户并无直接关系，其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构（如粮食局和供销社）和乡镇工业企业。和其它国有商业银行一样，从80年代起中国农业银行就一直进行着商业化改革。但在1994年中国农业发展银行建立之前，中国农业银行的业务兼具商业性和政策性，此后一部分政策性贷款业务，例如主要农副产品收购贷款、扶贫贷款、农业综合开发贷款等政策性贷款被划转到中国农业发展银行。1997年后农行政策性业务剥离速度加快，农行的经营也日益强调以利润为核心。但迄今为止，农行仍然有部分贷款具有政策性贷款的性质（例如对供销社的贷款、一部分扶贫贷款等等），农行的日常经营也无法完全避免地方当局的干预，这是农行资产质量在四大国有商业银行中相对较低的主要原因。
中国农业发展银行中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行，是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施。农发行的业务也不直接涉及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的。到2001年末，农发行拥有资产7698.53亿元，2273家分支机构以及近6万名职工。
在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。三者成立于2001年底，均由原来的农村信用社改造而成。
专栏2.2.1-1中国农村信用合作社的发展阶段
第一阶段（1951－1959）：1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。
第二阶段（1959－1979）：由于政治上的原因，农村信用社曾先后下放给、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。
第三阶段（1979－1996）：1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。
第四阶段（1996－2003）：根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农信社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农信社进行领导管理，强调要按合作制重新规范农信社，县以上不再专设农信社经营机构，要加强县联社建设并由其负责农信社业务的管理。但在实践中这些政策很少能够予以落实。
第五阶段（2003－）：为了解决农信社改革中所遇到的各种问题（SEESECTION3.1.2），从2003年底开始进行农信社试点改革（SeeBox2.1）。目前改革仍在进行之中。
专栏2.2.1-2中国农村邮政储蓄及改革思路
在目前中国的政策性金融制度下，中央银行用来自邮政储蓄上存资金，以再贷款的方式借给农业发展银行。而且上存利率和再贷款利率是倒挂的，2002年2月后，邮政储蓄存款利率为1.98%，上存利率为4.347%，再贷款综合利率为3.015%.对邮政储蓄支付高额存款利息，已经成为央行沉重的财务包袱。
另外，邮政储蓄的吸储规模不断上升，2000年期末余额为4578亿元，2001年为5912亿元，2002年扶摇直上至7376亿元。邮政储蓄在存款市场的份额在2002年底已达8.48%，成为仅次于四大国有商业银行的第五大吸储大户。这无疑会限制农信社的筹资能力（邮储存款近8000亿元中，约60％来自县以下）。
为了解决以上问题，央行采取了两个措施：一是规定从2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按照金融机构准备金存款利率（目前为1.89％）计付利息。这样一来，邮政储蓄不仅无法靠存贷利率差获取利息收入，反而会有所倒贴；第二，为了对邮政储蓄自2003年8月起的利息损失有所补偿，央行同时规定自同期起邮政储蓄新增存款可由邮政储蓄机构自主运用于除贷款外的多种业务，例如可以在银行间市场进行债券买卖、与政策性银行进行业务合作，开展部分中间业务、还可依程序申请成为国债、政策性金融债承销团成员。显然，央行这种“头疼医头、脚疼医脚”的改革只会进一步加剧农村资金的外流。
目前针对邮政储蓄改革的各种争论中，呼声较高的一种方案是将邮政储蓄业务从邮政系统中独立出来，创立单独的邮政储蓄银行，不做直接面对企业的贷款业务，而将资金批发给其他金融机构获取利差（国务院发展研究中心金融研究所2003，以下称国发方案）。这种方案的确可能会有利于邮政储蓄提高资金的使用效率，但毫无疑问，它同样会加剧农村资金的“非农化”。至于创立农村储蓄银行的想法（经济日报2003年10月28日）则更不可行，它不仅不符合中央以农信社改革为核心的农村金融体制改革思路，而且其最终结果可能是重复并放大正规金融在农村金融发展中所遇到的问题。
2.2.2非（准）正规金融
非（准）正规金融组织或活动包括所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交易、贷款和存款行为。在农村金融体制改革初期，非（准）正规金融组织和活动由于得到了经济管理当局的默许甚至支持，一度非常活跃。但从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正规金融机构的商业化，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度，并终于在1999年解散了农村合作基金会，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。
农村合作基金会农村合作基金会是80年代中期兴起的准正规金融组织，其经营资本主要依赖于农户的资金注入，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖。到1996年农村合作基金会的存款规模为农村信用合作社的1/9.农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持，一项全国性的调查表明农村合作基金会45％的贷款提供给了农户，24％的贷款提供给了乡镇企业。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经济的比例。由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高（Brandt，Park&Wang2001）。为了消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用合作社经营所造成的冲击，1997年，当局做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后的1998－1999年，包括村级基金会在内的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。[2]
除农村合作基金会外，非正规金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。合会（国外称轮转基金）是各种金融会的统称，通常建立在亲情、乡情等血缘、地缘关系基础上，带有互助合作性质。图1中除了部分小额信贷、不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，其他金融组织或者活动均属于非法。
3、农村金融改革对农村金融的影响
3.1对正规金融的影响
1979年以来的农村金融体制改革一直沿着使农村正规金融商业化的目标前进，并在90年代中期后大大加快了商业化改革的速度和步伐。按照当局的设想，商业化改革之后的农村正规金融体系应该更好地发挥支持农村和农业经济的作用，然而正如我们在第一节中所指出的那样，迄今为止农村正规金融并没有很好地达到政策制订者的预期。
3.1.1对中国农业银行的影响尽管中国农业银行的大部分政策性贷款业务已经划归给了1996年成立的中国农业发展银行，但农行仍然承担了许多政策性贷款业务（见2.2.1），这些贷款的管理均属政策性金融管理范畴，无法免除政府职能部门的干预。农行还必须根据政府的要求发放“救灾”贷款、“安定团结”贷款等带有明显政策性性质的贷款。这些贷款直接影响到农行资产质量。
商业化改革更直接影响到了农行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，表现在以下几个负面：①农行的业务可以涉及几乎所有经济活动，在现有经济体制下，投资农业的回报相对较低，因此农行的贷款流向具有天然的“非农化倾向”；②1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年至2002年初，包括农行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，且撤并还在继续。这样一种组织结构明显加大了农行向分散的中小农户以及乡镇企业进行融资的成本，从而进一步打击了农行提供农业贷款的积极性；③虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由于贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，从而加大了农村资金供需矛盾。
3.1.2对农村信用合作社的影响中国农业银行不断收缩在农村金融领域中的战线以及政府对农村合作基金会等准正规金融组织的打击，客观上确立了农信社在农村金融市场上近乎垄断的地位。1997-2001年，农村信用社各项存款余额从10555.8亿元增加到17263亿元，分别占金融机构存款总额的近13%和12％；各项贷款余额从7273.2亿元增加到11971亿元，分别占金融机构贷款总额的近10%和11％，其中农业贷款余额从1776.8亿元增加到4417亿元，分别占金融机构农业贷款总额的近54%和77％。1997-2000年，乡镇企业贷款余额从占金融机构乡镇企业贷款余额的69.5%增加到75.4％（李静，2002：158-170）。
3.1.3对农业发展银行的影响在现行政策性金融体制下，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流通方面，也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化，随着粮食购销市场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下降。据农业发展银行统计，2002年，放开粮食购销市场的8个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56％。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有公益性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷（何广文2003）。
由于以上因素的作用，农村正规金融组织无法很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求。1997年以来，农户和乡镇企业贷款困难问题加剧。据统计，全国乡镇企业贷款余额占（正规金融机构）全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%.2000年底全国金融机构各项贷款余额99371.07亿元中，农业贷款余额仅占4.92%（何广文等，2002）。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500万元以上的企业中有45.1％认为贷款难，年收入500万元以下的有86.5％认为贷款难（《中国经济时报》，2002.8.21）。
3.2对非正规金融的影响
正是由于正规金融机构收缩农村阵地，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不转而依赖于非（准）正规金融（温铁军，2001）。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。对于农民来说，非（准）正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场（IFAD，2001，xii）。实地调查也证实了这一点：例如，温铁军等人对中国东部、中部、西部共15个省份24个市县的一些村庄进行了个案调查，发现民间借贷的发生率高达95％，高利息的民间借贷发生率达到了85%（温铁军，2001）。据估计，仅在浙江温州市，地下金融的规模就已达到600亿元人民币之巨（贺军，2002）。
但货币当局对非（准）正规金融的发展一直持怀疑甚至反对态度，1997年亚洲金融危机后，在维持金融秩序、打击非法融资活动的口号下，一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金会被管理当局勒令撤消和关闭，从而结束了中国民间金融的有组织状态。政府对非（准）正规金融的态度使民间金融要么消亡，要么转入地下金融状态。虽然非（准）正规金融组织远较正规金融灵活（例如相较后者而言，前者可以收取更高的贷款利率），但由于无法组织化和正规化，非（准）正规金融在满足农村融资需求方面所起的作用终究有限。
4、各方对改革农村金融体制的建议
针对目前中国农村金融的现状，许多专家学者都提出了今后如何推动农村金融体制改革的意见，这些意见基本上可以概括为：进一步界定、分离出中国农业银行中的政策性业务，集中力量推进农村信用社的改革，深化农村信用社改革试点工作。由于农信社是目前农村正规金融中的主力军，因此对农信社的改革构成了今后农村金融体制改革的重点，相应地，绝大部分关于农村金融体制改革的建议也集中到如何进一步完善对农信社的改革建议上来。这些建议主要包括：
4.1进一步加大农信社贷款利率浮动的改革力度，实现农信社利率市场化。这包括两层含义，一是将农信社贷款利率浮动试点扩大到更多的市（县）以及更高的行政级别（从乡营业点扩大到县营业点），二是扩大农信社存贷款利率浮动的范围（马晓河，姜长云2003；IFAD2002；；Brandt，Park&Wang2001），以使农信社以更灵活的姿态提供农村金融服务。
4.2全面深化农村信用社的产权改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。目前有数种备选模式可供选择，（1）原有农村信用社框架内的重组模式：即2000－2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；（3）农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。考虑到中国各地区农村经济、文化、地理条件千差万别，以上三种模式又各具不同的优点和缺点，因此在模式的具体选择上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日报，2003－09－25）。换言之，并不存在一个最优的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何广文，金融时报，2003－06－09）。除以上三种已经进行试点的模式外，有专家还建议在调整金融准入政策的基础上，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社，以此带动农信社的体制改革（马晓河，姜长云2003）。
4.3为了更好地推进农信社改革，有必要在清产核资的基础上，解决历史上农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐（谢平2001），[4]同时考虑由国家为农信社的农业贷款提供更多的政策优惠。
4.4在管理体制上，中央部门监管、省级政府管理、农信社自主经营“三位一体”的管理体制，是目前情况下和现有认识水平上的最佳选择（王洪章、刘锡良2003；人民日报，2003－09－25）。
4.5放松对非（准）正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争（林毅夫2003；马晓河、姜长云2003；何广平2003；谢平2001；农业部软科学委员会2001）。
大部分上述建议在国务院于2003年6月颁布的《深化农村信用社改革试点方案》中有关农信社管理体制、产权制度、经营机制和政策扶持等细则中都有所体现（SeeBox2.1）。
5、需要进一步解决的问题
5.1《方案》会有多大效果（WillSchemeWorkWellinTheFuture？）
从《方案》公布，选择八个试点省市进行农信社改革以来至今，新一轮农信社改革历时仅半年，还没有充分的信息以对此次改革的成效进行评判。但有两个信息值得注意，一是截至2003年11月底，全国农村信用社（包括农村商业银行）已经实现9年来全行业第一次扭亏为盈，共盈利1.48亿元；二是截至2003年底，八个试点省市不约而同地基本将省联社模式作为第一选择。
最后，农村金融问题实际上是农村各方面问题的综合反应（农村要素市场、农民合法权利无法得到保护等等），很难想象《方案》这样一个纯粹从金融角度出发的政策设计会对农村金融发展起到治本的作用。
5.2新的政策建议
在以上认识的基础上，这里提出如下政策建议：
5.2.1创建农村中小金融机构（Settingupmedium&SmallSizefinancialAgencies）
迄今为止，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户、私人企业以及乡镇企业，理想的农村金融机构应该是能够为这些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务。显然，由于相对于大银行而言，中小银行在向小规模农户和中小企业提供融资服务上更具比较优势，因此农村合适的金融结构应该以中小金融机构为主。不过，目前有关农村金融改革尤其是针对农村信用合作社改革的各种方案（SeeSection4andBox2.1），客观上都会造成农村金融机构向中大型化发展（何广文、冯兴元和李莉莉2003）。因此，在农村信用合作社改革进程中，必须注意农村信用合作社发挥作用的有效边界。例如一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加（何广文、冯兴元和李莉莉2003）。另外，小额信贷、民间自发的金融合作，互助会及其他的自发的借贷行为都应该是适合农村现阶段经济基础的金融制度安排。
5.2.2必须提倡充分竞争（FreeCompetitionamongRuralFinancialAgenciesisNecessary）
正是在这个意义上，放松并最终解除对农村非（准）正规金融组织和活动的歧视和压抑政策，从而使不同的农村金融制度安排之间出现良性竞争的局面是十分必须的。现有改革方案并没有认识到农村金融机构之间的竞争的重要性，只有在充分竞争的前提下，才能有效扩大金融服务（包括数量和品种），满足农村融资需求。另外需要指出的是，只有在一个充分竞争的环境中，才能有足够的信息比较判断不同金融机构的经营业绩，从而解决由于信息不对称所导致的道德风险问题。目前在解决农村信用合作社历史坏账的问题中就存在一个道德风险问题，即部分农信社利用自身的信息优势，把正常情况下造成的呆账归结为历史包袱（谢平2001）。只有在充分竞争的外部市场环境条件下，这一问题才有解决的可能。而放开民间金融，将非（准）正规金融纳入正规金融的轨道，是在农村金融发展中实现充分、自由竞争的最佳制度选择（SeeSection5.1）。另外，只要有合适的配套改革措施，放开民间金融并不一定会对农信社的经营造成很大的冲击（SeeBox2.2.1－2）。
5.3.3解除对农村经济、社会生活的管制（RemovingtheRegulationsonRuralEconomicandSocialLife）
在目前针对农信社改革的各方建议以及最新的政策措施中，一般均通过由国家规定贷款比例的方式来达到农信社贷款支农的目的。这一措施是必要且符合国际惯例的。但过去的历史经验也表明，这种国家硬性规定贷款比例的做法并不能扭转农村金融机构贷款“非农化”趋势。这里有必要指出，农信社等农村金融机构贷款流向的“非农化”是和农村和农业经济的低回报率直接联系在一起的，只要农村和农业经济的回报率一直处于较低状态，资金流向的“非农化”现象就不会消失。反过来，无法获得足够的资金支持也会进一步恶化农村和农业经济投资环境。
农村和农业经济目前的困境，从根本上讲是和政府在农村中所推行的一系列不恰当的政策所联系在一期的。迄今为止，政府对农村社会、经济生活仍然有相当的干预和管制，包括粮食收购和一系列从上而下、并未配备足够资源的赶超指标。这些政策和管制妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化生产结构，从而加重了农民的税费负担，阻碍了农民收入的增长（陶然、刘明兴和章奇，2003），从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化。因此，只要政府不放弃这些干预和管制政策，农村和农业经济的收入增长潜力就不会得到提高和释放，从而农村金融机构的“非农化”倾向就不会消失（章奇、刘明兴、Vincent和陶然2004）。
总而言之，要从根本上改变农村金融机构的“非农”偏好，必须双管齐下：一方面，继续深化针对农信社本身的改革，以使农信社成为真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策；另一方面，政府必须放弃对农村经济、社会生活的干预，以释放农村和农业经济增长的潜力，从而恢复农村金融机构发放农业贷款的信心和动力。5.4.4目前农信社改制的试点模式，并不能有效地防止政府对（改制前后）农信社经营的干预。这不仅是农信社所面对的问题，也是整个中国金融体制所面临的问题。未来的进一步改革，必须将政府工作的重点转移到实施金融监管，防止地方政府对农信社具体经营行为的干预。
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这是作者为亚洲开发银行（AsianDevelopmentBank）所撰写的分析报告内容之一，非经作者同意，请勿转载。
注释:
[1]1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出，“农村金融体制改革的指导思想是……建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；进一步提高农村金融服务水平”。
[2]农村合作基金会在其经营中所出现的问题，就其性质而言并不比那些正规金融机构所出现的问题更严重（温1999）。而且农村合作基金会之所以会出现问题，很大程度上并不是经营不善，而在于地方政府的不适当干预（周其仁2000）。Park等（2001）的研究亦表明，当局之所以会强行关闭农村基金合作会，在于防止后者的竞争会对农信社经营造成冲击。
关键词：后金融危机；粮价；蛛网模型
一、引言
2008年的金融危机已经过去，但它带来的影响却一直持续，在这个后金融危机时代，随着经济的不断复苏，各国也慢慢从金融危机中走出，但是2010年这个夏天，粮价的再次飞涨，使我们又一次担心着粮食危机是否又要卷土重来。饥饿――这个与人类文明共存千年的幽灵是否会再次降临。
二、后金融危机时代粮价上涨现状
（一）国内粮食市场现状
国家统计局数据显示，2010年全国早稻播种面积为5794千公顷，比上年减少76.1千公顷，同比减少1.3%。其中作为早稻主产区的广西壮族自治区早稻播种面积减少24千公顷，下降2.4%；湖南省减少20.1千公顷，下降1.5%；云南省因严重干旱早稻播种面积减少19.3千公顷，下降34.2%；截至9月份以前，全国早稻总产量为3132万吨，比上年减少204万吨，同比减少6.1%，是中国连续6年增收的首次减产。从2010年2―7月，国内小麦、稻谷、玉米收购价分别上涨1.22%、6.73%、15.12%。其中涨幅最为明显的是玉米，6月单月上涨4.24%。北京市的一些大型超市，袋装品牌大米的价格涨幅大概在20%~30%，以“七河源”5公斤袋装圆粳大米为例，原来是19.9元，目前是24.9元，而“金龙鱼”同等重量的生态稻、清香稻和原香稻大米，售价分别为36.9元、53.9元、69.5元。
2010年，中国的粮食进口出现了较大幅度的增长，并且十年来首次从美国大量进口玉米。据农业部最新统计数据，2010年1―6月，中国谷物进口量为248.4万吨，同比增长60.7%；谷物净进口182.0万吨，同比扩大1.2倍。其中大米进口17.4万吨，同比增长44.3%；玉米进口8.8万吨，同比扩大26.3倍；小麦进口84.5万吨，同比扩大1.1倍。
（二）国外粮食市场现状
从全球来看，全球最重要的农产品交易所――芝加哥期货交易所小麦期价，2010年8月5日以涨停价报收，创下23个月以来的新高，带动玉米期价盘中一度触及13个多月以来的高点。欧洲小麦价格也猛涨8%至每吨211欧元的两年来最高位。7月份，芝加哥商品交易所小麦价格以42%的上涨速度，创下50多年来最大单月涨幅记录。欧洲小麦市场涨声一片，从6月底以来上涨逼近50%，创30多年最大单月涨幅之冠。粮价上涨对于粮食进口国来说苦不堪言，世界上最大的小麦进口国――埃及，今年不得不多支付7.05亿美元用于进口粮食。在大粮食生产国――俄罗斯、乌克兰分别推出出口禁令后，国际市场粮价将进一步飙升。
三、经典蛛网模型对粮价波动的分析
2003年以来，中国的粮价基本处于上涨的阶段，尤其是2008年全球金融危机，国际粮价暴涨也对国内的粮价造成了一定影响。2003―2004年普通白小麦和二等黄玉米的价格都有了较高的上升，接下来的两年粮食基本维持在高价，而从2007年开始，价格又呈现出大幅的高涨（见图3、图4）。
由中国最新原粮收购价格指数表1可以看出，2010年的5―9月，原粮收购一直处于较高的价格，与2008年5月以来的同期价格相比，涨幅高达11%~16%不等。总体来说，2003年至今，中国的粮价总体上一直处于上涨阶段，没有下降的趋势，因此无法用发散型蛛网模型来解释。
四、后金融时代粮价上涨的原因
在后金融危机时代，粮食价格已不是简单地只由市场上的供给和需求等因素决定，还同时会受到外界环境的影响。粮食库存相比金融危机时期也有了很大的上涨，非常充裕，但是粮价却依然不停地上涨，在市场本身以外，仍有一些因素在扰动中国的粮价。
（一）种粮收益低，农民种粮积极性不高
2008年以来，随着经济的不断向好，农村劳动力走出家门的愿望又开始强烈起来，面对着疯涨的化肥、农药、以及粮种价格，农民种粮的成本大幅增加，上缴粮食的价格却并未出现相应的上浮，国家粮食收购价格虽然稳中有升，但不够弥补种粮农民的高投入，农民种粮的积极性不高。种粮的低收入无法把农民拴在土地上，青壮年劳动力成为了摆脱土地束缚的主力，纷纷加入外出打工的行列，农民也更多地从种粮改成了种植蔬菜瓜果来获取高收入。种粮收益低，严重影响着农民种粮积极性，保持粮食生产稳定发展的难度不断加大。
（二）多种因素造成农民惜售
后金融危机时代，粮食产量比2008年有了较大增长，但与其形成鲜明对比的是种粮农民出现惜售的现象，粮食收购遇到一定的困难。究其原因，主要表现在：随着国际和国内粮价不断攀高，农民对于粮价的预期也比原先提升了很多，加之国际粮食期货市场的价格上升，农民对国内粮价仍有上涨的预期；自然灾害频繁，粮食生长受到影响。2010年上半年，新疆维吾尔自治区的寒潮冰雪，西南的秋冬春连旱，南方的台风、洪涝和泥石流，各地频繁的自然灾害造成粮食单产下降，也使得农民“家里有粮心里不慌”的传统观念占据上峰，囤积粮食而不愿出售；随着工业化的深入和城镇化的加快，农业劳动力结构性短缺问题出现，一个家庭中农业劳动力所需要供养的非农人员越来越多，对粮食的消费量刚性增长越快，因此出现加紧储存粮食供更多人使用的现象。
（三）流动性过剩，投向粮食产品
粮食价格的不断攀升，造成粮食投资的高涨，中国拥有世界上最多的人口，国家出台了很多政策保证粮食的供给，粮食作为生活必需品，其投资热度增加。国际游资进入了中国的粮食市场，外国粮企纷纷建立私营粮库，与中国国有粮食收购部门形成竞争的态势，从而推高了粮价；先富起来的企业和个人也瞄准了粮食市场，将其过剩的流动性资金投入到了粮食期货和炒作当中，同时国家为保护农民的利益采取的托市收购政策成为个别人谋利的工具，政策执行混乱，粮价在内外资的竞价下稳步上升。
五、对策与建议
（一）提高种粮收益，鼓励农民种粮
（二）多项举措鼓励农民卖粮
（三）完善审批制度，加强流动性监管
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论文摘要：农民问题是“三农”问题的首要问题，其实质是农民在基本解决生存问题之后如何获得进一步发展。以人为本，促进农民的发展，是新农村建设的价值目标。开发农村人力资源、提升农民的发展能力是新农村建设的首要任务。包括教育投资和健康投资在内的、旨在提高人口素质的投资回报率最高，理应成为新农村建设的优先路径选择。公共财政应重点投入到农村义务教育和公共卫生服务领域。
关于新农村建设的路径选择，理论界尚未达成共识。一种观点认为，新农村建设应该以解决农业问题为中心，首先投资于农业，如补贴农业生产，推进农业产业化经营，发展优质高效农业，目标是让农民增收，目的是启动农村消费市场，形成内需拉动型的经济发展模式。另一种观点认为，新农村建设应该以解决农村问题为中心，首先投资于农村基础设施建设、村庄整治、文化建设等，改善人居环境，把村庄建设成为一个文化生产场所，目标是让农民安居，目的是打造中国现代化的稳定基础。笔者则认为，农民问题是“三农”问题的首要问题。新农村建设应以人为本，以促进农民的发展为首要任务和根本目的，首先投资到关乎农民的生存和发展质量的教育、医疗卫生事业等领域，提升农民的发展能力。只有这样，农业、农村问题才能根本解决，工农、城乡协调发展才有可能。
一、农民的发展：新农村建设的价值目标
农民问题的实质是什么？许多人认为是收入问题。然而我们看到，困扰8亿农民的不仅仅是收入低，更根本的是相对城市居民而言在教育、医疗卫生、社会保障等方面所能享受的公共产品不足乃至严重匮乏，在就业和社会生活的诸多方面遭受歧视、排斥等。城乡之间的差距也不仅表现在收入和财产差距上，还表现在就学、就医和就业的机会不同，以及政府公共财政支出的差异方面。2000年全国普查数据显示：城市15-64岁人口中从未接受任何教育的人口比例为2.5%，而农村为8.7%；城市仅受过小学教育的人口比例为14%，而农村为38%；城市劳动力人口（15-64岁）人均受教育年限10.2年，农村为7.3年。此外，农村人均期望寿命比城市低6岁，农村儿童和孕产妇的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生儿死亡率为10.6‰，农村为23.9‰；城市孕产妇死亡率为每10万人33.1，农村为61.9；城市5岁以下儿童死亡率为16.3‰，农村为40.4‰。2005年，中国城市人类发展指数为0.81，农村为0.68，后者只有前者的83%，差距明显。①
收入的不平等多源于机会的不均等，“贫困必须被视为基本行为能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”。②农村人口占全国人口的70%，而国家80%的公共卫生资源投放在城市；5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。③义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。1999年，初中升普通高中的比例，城市为55.4%，县镇和农村为18.6%，相差38.6个百分点，2002年两者差距拉大到46个百分点。④教育、医疗卫生等公共资源的匮乏，就学、就医、就业的不可及性，影响了农民的生活质量，增加了农民的发展成本，降低了农民及后代改变生活现状的可能。
可见，农民问题不能简单地归结为收入问题，而是以收入、就业、教育、健康为核心内容的综合性问题，实质是农民在温饱问题基本解决之后，如何获得进一步发展的问题。阿马蒂亚·森认为，追求发展的目标应该是能力而不是收入的提高。虽然能力和收入会随着个人年龄、性别、社会角色和社会环境的不同而形成较大的差异，但能力的丧失就意味着失去获取收入的可能性，进而失去将收入转换为发展的可能性。
二、投资于农民的教育与健康：新农村建设的优先路径选择
3．我国已具备投资于农民的健康与教育的财政实力。周洪宇的研究表明，以现阶段实行的义务教育减免标准计算，实施免费义务教育共需经费合计约634.3亿元。中国2006年财政性教育经费支出大约在6770亿元左右，用于免费义务教育的经费只占9.37%。随着全国义务教育阶段在校生人数的逐年减少，中国gdp持续快速增长和国家财政性教育经费总支出的逐年增加，到2007年左右完全有条件在农村全面实施免费义务教育制度。(16)按照亚行的最近估计，我国每年只需拿出1000亿元人民币，就能保证中国2500万最贫困人口的最低生活水平，为1.2亿农村学生支付9年的学费，为7.7亿农村人口建立基本的医疗保障体系。全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均gdp只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。(17)经过20多年经济的持续快速增长，我国已具备为农民提供义务教育和公共卫生服务的财政实力。
投资于农民人力资源的社会利益远高于对非农民投资的社会收益，而对非农民人力资源投资的私人收益高于对农民投资的私人利益。中国农民多年来用自己的创造的农业剩余支持了国家的工业化和城市现代化，为国家繁荣、稳定做出巨大牺牲。现在已经到了回报农民，以人力资源投资“反哺”农村和农民的时候了。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资源投资，将公共服务投资重点转向农民。
三、义务教育和公共卫生服务：公共财政投入的重点
农村教育包括基础教育、职业教育和成人教育。农村的医疗卫生服务分为公共卫生、基本医疗服务和非基本医疗服务三个层次。不同层次、不同类型的教育和卫生服务分别表现为不同属性的产品，公共财政的支出范围和支出重点应当有所限制和有所选择。从低层次到高层次的各类教育和医疗卫生服务中，层次越低，其公共性越强，收益的外部性越强。农村义务教育由于其基础性和外溢性，一般被视为公共品。公共卫生服务所具备的以预防为主降低公共健康风险的功能，无可争议地赋予其纯公共品的特色。考量社会的需要、支付的成本、个人负担的能力和政府的财政状况，农村义务教育和公共卫生服务应该是财政投入的重点。
①联合国开发计划署驻华代表处等：《追求公平的人类发展（中国人类发展报告2005）》[c]，北京：中国对外翻译出版公司2005，第6页、46页、55页、6页。
②阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》[m]，于真译，北京:中国人民大学出版社，2002年。
③迟福林：《为农民提供基本而有保障的公共产品》[a]，中国（海南）改革发展研究院《中国农民权益保护》[c]，北京:中国经济出版社，2004。
④同②，第46页。
⑤同上书，第3页。
⑥迟福林：“强化以提高人口素质为重点的农村公共服务”[n]，《经济参考报》2006年6月24日。
⑦徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”[j]，《社会主义研究》2006年第1期第3-8页
⑧财政部农业司课题组：“公共财政覆盖农村问题研究报告”[j]，《农业经济问题》2004年第7期
⑨[美]西奥多·w·舒尔茨:《论人力资本投资》[m]，北京：北京经济学院出版社,1990年.
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(14)樊胜根等：“中国农村公共投资在农村经济增长和反贫困中的作用”[j]，《华南农业大学学报（社会科学版）》2002年第1期第1-13页。
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