回应式议程设置模式——基于中国公共政策转型一类案例的分析
摘要：
作者简介：
赵静，清华大学公共管理学院
薛澜，清华大学公共管理学院
《政治学研究》2017年第3期
本文作者薛澜赵静
引言
中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。科学治理决定国家治理的效能和现代化程度，而公共政策过程是科学治理的重要实践载体。全面深化改革的各项举措需要依靠高质量的配套政策和精准的政策执行来落实。习近平总书记在论述全面深化改革的五个辩证关系时指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”[1]。五大关系的论断深刻阐述了公共政策转型期中国政策制定的要义，在一定意义上，可以把位居五大关系之首的“整体政策安排与某一具体政策关系”理解为对政策议程设置理论的实践诠释。议程设置反映了一国政府在资源有限的条件下对待社会挑战的政策排序，以及政府是否对社会需求具有回应性[2]。归纳特定时期政策议程创建活动的总体规律，有助于深入把握该时期的公共治理逻辑，观察政府对民众的回应性，了解政府的实际治理绩效。
本文希望通过理论建构和案例验证的方式来说明，什么是回应式议程设置模式，它具有怎样的特征；为何会形成这样的公共议程设置模式，它有什么样的局限等问题。下文结构安排如下：第一部分综述中外理论对公共议程设置模式与政府回应性的研究；第二、第三部分以逻辑推演的方式，分别阐述回应式议程设置模式的概念、特征与形成原因，并简单列举一些现实例证；第四部分为讨论，指出回应式议程设置模式对中国公共决策可能产生的影响，以及政府如何在该模式的基础上改进，趋利避害。本文是针对政策过程现象的观察与概括，旨在推动更多学者参与讨论，进行实证案例的验证、修正与拓展。
一、文献回顾
在现代社会中，政府会被日益复杂与增多的社会问题困扰，又受稀缺的注意力与有限的政府资源所约束，如何设置和优化政策议程，以更有效地应对外部环境的变化、更好地回应公众需求，一直都是现代政府公共决策面临的问题。
公共议程设置过程[8]处于政策周期的最前端，常被视作政策的缘起，是政府处理相互冲突、无内在关联，甚至尚未被充分认知的诸多社会问题的过程[9]。众所周知，没有哪个政府能够同时处理众多议题。这决定了政府只能是一个熟练的“杂耍家”，总是会依据问题的重要性，有选择地处理各种不同的事务。
（一）公共议程设置模式
公共议程设置模式是一国政府进行公共议程设置时所表现出的行为方式。
除了议程创建过程的多源互动和议程变动的非均衡分布，学者们还从行为视角切入，研究不同参与者的行为模式对政府议程设置的作用，总结出不同的议程推动模式。例如，从问题提出者和公众支持两个维度将议程设置划分为外部推动、内部推动、加强民意和动员四种类型[14]。以此为基础，有学者将中国议程设置的现实情况分为六种模式，分别为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。他指出，随着政策过程民主化和科学化的发展，关门模式和动员模式日渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式偶有发生，外压模式频频出现[15]。
（二）议程设置与政府回应性
公共议程设置的本质是依重要性对各种政策议题进行排序，是一种政府回应的方式[16]，也是公共政策制定过程中有意义的公众参与阶段，因而常与政府回应性等概念联系在一起[17]。政府有效地回应社会需求与期望是现代国家治理的重要内容[18]。所谓的政府回应性是指政府行为符合民意的程度[19]。在民主程度较高的情况下，政策问题可以通过特定途径有条理地进入政治系统，反之，则政策问题更多取决于政府自己的挑选，呈现为随意、偶然的特征。
公众议程与政策议程的有效结合可以反映一国政府的政策回应性。有学者指出，如果政府挑选政策议题受到公众议程的直接影响，那么政府就具有极高的回应性[20]。良好的政治体系和政策回应性应该实现公众议程与政府议程最大限度的接近，两种议程差距越大，政治系统中冲突的强度与频率就越大[21]，进而影响治理绩效。促使公众议程与政策议程结合的因素有很多，包括观念调整、社会变迁、公众舆论，以及媒体信息传播等[22]。
因此，深入分析中国政府在公共议程设置上表现出的回应性具有一定的研究价值，有助于研究者从公共决策的角度理解政府与公民之间的互动关系。
二、回应式议程设置模式与特征
与西方国家相对固定的议程启动模式不同的是，中国正处于治理转型时期，众多公共政策领域的制度框架仍处于摸索、调试和形成之中。某些政策领域变革频繁，而某些政策领域波澜不惊，尚没有形成相对稳定、常态化的政策议程启动机制。随着经济体制转型过程，中国政府议程与公众议程的关系被重塑，封闭状态下的政府议程难以为继：公众诉求成为政府政策制定时不容忽视的要素[29]，新的信息传播方式也可以让强大的舆论压力在短期内凝聚。
（一）焦点事件影响问题界定，决定政策方向
政策提上议程往往伴随着方案的出台或者元政策的确定。在回应式议程设置模式下，议程受焦点事件驱动，问题的解决和方案的选择直接受焦点事件的性质、内容与发生原因的影响。同时，有的政府机构对于复杂政策难题长期缺乏应对与解决的政策思路，这加剧了焦点事件对政策问题某一方面的放大作用。例如在山西矿权改革中，单次矿难事故的性质影响了议程设置中元政策的政策方向——产权混乱导致的矿难触发了以明晰产权为核心的政策改革[30]。
（二）政策议程易受少数政策精英干扰
（三）议程设置本身仅是策略工具
政府进行议程设置的主要目的是回应公众需求和社会压力，决策者往往不能兼顾政策产出的质量，只要政策提上议程，具有初步的政策方向和粗略的解决方案即可。甚至，提上议程这一时刻也代表了议程设置本身，尤其是在面对涉及复杂利益的政策问题时，并不一定需要有实际的方案和决策。政策产出的有效性则取决于政府是否认为此政策面临严峻挑战，方案是否能解决当下的困境，以及能否在短期内协调各方利益来推动改革。如果某一政策问题频繁发生，官员任期长久，那么决策者会进行适当的政策产出质量把控，真正去解决问题。如果政策方案能够在短期内卓有成效，那么方案是否会造成其他社会影响和成本则未必在决策者的关心范围之内。
（四）政策回应性强，可有效推动利益固化领域改革
回应式议程设置是有效的政府回应机制的一部分，同时也是一类公共危机治理的常态化模式。该模式下，政府治理的行为类似于回应型政府，政策回应性强，政策问题和社会矛盾得到解决，政府合法性得以提升。与之相比，发达国家政府在政策议题复杂频发面前却显得力不从心，众多政策陷入党派竞争、利益集团游说的缓慢过程之中，即便是政策议程开启，政策备选方案的论证与规划也往往经历数年。所以，凭借焦点事件的触发作用和回应式议程设置模式，政府可以有效推动在某些利益固化领域的政策改革。
三、回应式议程设置如何形成
（一）政府为何会面临众多政策挑战
中国政府当前面临的大量政策挑战源自特殊的制度调整时期、公众政策需求转变和发展导向下社会代价集中出现等三个因素在同时期内交叉聚集。
（二）政府为何不能主动挑选问题
在政府资源与能力有限的条件下，政策议题的“排序”是学者们用议程设置判断治理绩效的关键所在，而政府却较难主动进行议题排序。
2.利益复杂性导致协调困难。当前是国家经济社会发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾的凸显期。在多元主体互动和多元理性碰撞与融合的同时，社会矛盾也快速增长，政府需要面对复杂的利益协调难题。同时，现阶段的政策议题已从分配型政策转向再分配型与规制型政策，政策改革势必让一部分人利益受损。因而，对那些充满社会矛盾或涉及多方利益领域的改革往往难以推进，形成停滞状态。这些改革难以推进的领域往往成为新的政策挑战的根源。
（三）政府为何必须快速启动议程
1.兑现政府承诺与亲民政府形象塑造。近年来，中国政府一直在不断努力兑现政府承诺，构建“亲民政府”形象。“三个代表”、科学发展观和构建社会主义和谐社会等主流的国家发展话语体系建立，各项制度建设都围绕这一社会发展战略进行布局。各级政府都非常重视对公众需求的解决，以“快速回应”做出鲜明的回应型政府姿态。
3.决策流程性制度软约束导致政府可以快速启动议程。现阶段中国在决策流程层面的制度措施往往呈现软约束特征，一些需要履行的决策程序，例如听证制度和专家论证制度等经常被决策部门省略。这些流程性的制度可以降低社会压力对理性决策的影响，一旦制度软约束出现，议程设置与政策出台之间无法形成有效缓冲，这导致政府可以以迅速的、实质性的决策内容作为解决压力的方式。此类情况在地方政府中更加明显，随着行政层级的下降，需要的流程性制度措施越少，人治现象越加突出。
四、回应式议程设置模式的局限
回应式议程设置模式能够在一定程度上反映公众议程的内容与排序，解决短期内频现的政策挑战，构建政府的社会回应性形象，也不乏能够解决大量政策问题、出台有效推动某些利益固化领域改革的政策。但是，该模式也有一定的局限，长期固化不利于中国政策产出质量提升和公共决策机制建设。
以提升公共政策制定质量、推进国家治理能力和治理体系现代化为出发点，本文提出以下政策建议，希望中国公共政策过程能够在回应式议程设置的基础上，趋利避害，向现代化目标不断推进。
注释
[1]《习近平谈治国理政》，第106页，外文出版社，2014年版。
[2]参见王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》，2006年第5期；Wang，Shaoguang，“ChangingModelsofChina'sPolicyAgendaSetting”，ModernChina，Vol.34，No.1，2008；Bendz，Anna，“PayingAttentiontoPolitics：PublicResponsivenessandWelfarePolicyChange”，PolicyStudiesJournal，Vol.43，No.3，2015.
[4]刘伟、黄健荣：《当代中国政策议程创建模式嬗变分析》，《公共管理学报》，2008年第3期。
[5]Zhu，Xufeng，“StrategyofChinesePolicyEntrepreneursinTheThirdSector：ChallengesofTechnicalInfeasibility”，PolicySciences，Vol.41，No.4，2008.
[6]陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷？——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》，《管理世界》，2010年第8期。
[7]赵静、陈玲、薛澜：《地方政府的角色原型，利益选择和行为差异：一项基于政策过程研究的地方政府理论》，《管理世界》，2013年第2期。
[8]所谓公共议程设置过程是指政府筛选信息、分配注意力和选择优先处理哪些问题的过程，其完成的标志是指一个政策议题的内容被提上会议讨论、启动方案研究，或进入决策程序，体现为一个时刻或者事件。参见Kingdon，J.W.，Agendas，Alternatives，andPublicPolicies，SecondEdition，NewYork：Longman，1995，p.31.
[9]Lasswell，H.D.andStanley.J，TheFutureofPoliticalScience，TransactionPublishers，1963，p.163；Baumgartner，F.R.，Breunig，C.，Green-Pedersen，C.，Jones，B.D.，Mortensen，P.B.，Nuytemans，M.andWalgrave，S.，“PunctuatedEquilibriuminComparativePerspective”，AmericanJournalofPoliticalScience，Vol.53，No.3，2009.
[10]Kingdon，J.W.，Agendas，Alternatives，andPublicPolicies，SecondEdition，NewYork：HarperCollins，1995，p.3.
[11]Baumgartner，F.R.andJones，
B.D，AgendasandInstabilityinAmericanPolitics，SecondEdition，UniversityofChicagoPress，2010，p.3～23.
[12]参见Jones，B.D.andBaumgartner，F.R.，ThePoliticsofAttention：HowGovernmentPrioritizesProblems，UniversityofChicagoPress，2005，pp.51～52；Jones，M.D.，Peterson，H.L.，Pierce，J.J.，Herweg，N.，Bernal，A.，Raney，H.L.andZahariadis，N.，“ARiverRunsThroughItAMultipleStreamsMeta-Review”，PolicyStudiesJournal，Vol.44，No.1，2016.
[13]参见Baumgartner，F.R.，
Breunig，C.，Green-Pedersen，C.，Jones，B.D.，Mortensen，P.B.，Nuytemans，M.andWalgrave，S，“PunctuatedEquilibriuminComparativePerspective”，AmericanJournalofPoliticalScience，Vol.53，No.3，2009；Chan，KwanNokandShuangZhao，“PunctuatedEquilibriumandtheInformationDisadvantageofAuthoritarianism：EvidencefromthePeople'sRepublicofChina”，PolicyStudiesJournal，Vol.44，No.2，2015；Lam，W.F.andChan，K.N，“HowAuthoritarianismIntensifiesPunctuatedEquilibrium：TheDynamicsofPolicyAttentioninHongKong”，Governance-anInternationalJournalofPolicyAdministrationandInstitutions，Vol.28，No.4，2015.
[14]May，P.J.，“ReconsideringPolicyDesign：PoliciesandPublics”，JournalofPublicPolicy，Vol.11，No.2，1991.
[15]王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》，2006年第5期。
[16]陈新：《互联网时代政府回应能力建设研究——基于现代国家治理的视角》，《中国行政管理》，2015年第12期。
[17]ThomasJ.Lando，“ParticipationModels：HowtoPromotePoliticalEfficacy”，DoctoralDissertationofUniversityofSouthCalifornia，1998.
[18]刘学民：《公共危机治理：一种能力建设的议程》，《中国行政管理》，2010年第5期；卢坤建：《政府理论研究的一个走向：从政府回应到回应型政府》，《中国行政管理》，2009年第9期。
[19]参见孟天广、李锋：《网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性---基于全国性网络问政平台的大数据分析》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2015年第3期；Roberts，AndrewandByung-YeonKim，“PolicyResponsivenessinPostcommunistEurope：PublicPreferencesandEconomicReforms”，BritishJournalofPoliticalScience，Vol.41，No.4，2011.
[21]Cobb，RogerW.andCharlesD.Elder，“ThePoliticsofAgenda-Building：AnAlternativePerspectiveforModernDemocraticTheory”，TheJournalofPolitics，Vol.33，No.4，1971.
[22]Protess，D.andMcCombs，M.E.，AgendaSetting：ReadingsonMedia，PublicOpinion，andPolicymaking，Routledge，2016，pp.17～26；有学者认为公众自身特性以及媒体信息如何对舆论产生影响值得议程设置领域的学者深入研究，提出了基于政治传播的框架效应。参见马得勇：《政治传播中的框架效应——国外研究现状及其对中国的启示》，《政治学研究》，2016年第4期。
[24]Birkland，ThomasA.，“FocusingEvents，Mobilization，andAgendaSetting”，JournalofPublicPolicy，Vol.18，No.1，1998.
[25]Kingdon，JohnW.，Agendas，AlternativesandPublicPolicies，SecondEdition，NewYork：Harper
Collins，1995，p.95.
[26]例如有学者提出的四种策略：注意力与寻找支持策略，链接策略，关联管理策略，竞技策略等。参见Brouwer，StijnandFrankBiermann，“TowardsAdaptiveManagement：ExaminingTheStrategiesofPolicyEntrepreneursinDutchWaterManagement”，EcologyandSociety，Vol.16，No.4，2011；在对中国的案例研究中，有学者分析了政策企业家把一项“技术不可行”政策推入议程中所采取的策略。参见Zhu，X.F，“StrategyofChinesePolicyEntrepreneursinTheThirdSector：Challengesof‘TechnicalInfeasibility’”，PolicySciences，
Vol.41，No.4，2008.
[27]Ackrill，RobertandAdrianKay，
“MultipleStreamsinEUPolicy-making：TheCaseofThe2005SugarReform”，JournalofEuropeanPublicPolicy，Vol.18，No.1，2011.
[28]朱亚鹏：《政策过程中的政策企业家：发展与评述》，《中山大学学报》（社会科学版），2012年第2期。
[29]邝艳华、叶林、张俊：《政策议程与媒体议程关系研究——基于1982至2006年农业政策和媒体报道的实证分析》，《公共管理学报》，2015年第4期。
[30]赵静、陈玲、薛澜：《地方政府的角色原型、利益选择和行为差异——一项基于政策过程的地方政府理论》，《管理世界》，2013年第2期。
[31]刘振亚：《发展特高压电网，破解雾霾困局》，《人民政协报》，2014年3月3日。
[32]刘伟、黄健荣：《当代中国政策议程创建模式嬗变分析》，《公共管理学报》，2008年第3期。
[33]Whittaker，D.Hugh.etal.，
“CompressedDevelopment”，StudiesinComparativeInternationalDevelopment，Vol.45，No.4，2010.
[34]薛澜、陈玲：《制度惯性与政策扭曲：实践科学发展观面临的制度转轨挑战》，《中国行政管理》，2010年第8期。
[35]韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》，2012年第2期。
[36]薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》，2014年第4期。
[37]张帆、薛澜：《弥合碎片化的政策设计：从提升专业性的角度深化公务员制度改革》，《中国行政管理》，2015年第12期。
[38]例如中国金融监管行业，“一行三会”中大量中层骨干人才被市场机构高薪聘走。
[39]Ma，Jun，“TheRiseofSocialAccountabilityinChina”，AustralianJournalofPublicAdministration，Vol.71，No.2，2012.
[40]陈姣娥、王国华：《网络时代政策议程设置机制研究》，《中国行政管理》，2013年第1期。
[42]例如由于群体性事件发生、危机事件处理不当、环境污染与公共安全等事件的发生对某一地方主政官员或部门主管官员实施的问责。参见张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，《政治学研究》，2010年第2期。
编辑｜致远星
审核｜李三民
终审|李致宪
Political理论志
ID:ThePoliticalReview
原标题：《经典论文|赵静薛澜：回应式议程设置模式——基于中国公共政策转型一类案例的分析》