习近平总书记高度重视种业问题，曾在不同场合多次强调种业在整个国家发展战略中的基础及核心地位。从2021年中央一号文件首次将种业单独成段表述，特别强调要打好种业翻身仗，到2023年中央一号文件进一步指出要深入实施种业振兴行动，至此，我国种业迎来了高质量发展期。
我国草种生产工作起步较早，在20世纪50年代就已建立起20多个草籽繁殖场，自20世纪70年代开始进行大规模的草种生产，但发展较为缓慢，面临着一些问题和挑战。
现阶段，我国草种需求主要靠以下几个方面因素的拉动：一是大量草地生态修复工程的实施，主要包括退牧还草、风沙源头治理、石漠化草地治理等。其中，大面积退化的天然草原，需要通过补播或重新建植的方式恢复草原植被，急需大量抗旱、耐寒、耐瘠薄、耐放牧、耐生存竞争的草种，特别是“乡土品种”。二是振兴奶业苜蓿的发展和南方现代草地畜牧业等行动的深入推进，对优质草种子的需求急剧增加。三是城乡绿化工程的实施，随着居民对优美生活环境要求的提高，城乡人居环境美化更加重视绿地建设，对草坪草种的需求也随之快速增长。
面对旺盛的草种需求，我国草种生产虽然取得一定成果，但仍难以弥补缺口。从种子生产总量来看，2012-2020年我国乡土草种年均产量约为8.70万t，2021年受新冠肺炎疫情影响，草种生产总量仅为3.48万t。而据《2023年度全国草种供需报告》测算，2023年我国各类草种总需求量为16万~20万t，其中生态修复用草种6万~7万t，草坪草约4万~5万t，饲草约6万~8万t。预计2023年国内草种生产总量将有所增加，但仍然难以弥补供需的巨大缺口。
近年来，我国专业草种田面积相较于以往大幅减少并呈现出逐年降低的发展趋势。据统计，1989年全国有兼用草种子田33.00万hm2；2010年全国草种子田规模减少至18.40万hm2；2016年全国草种子田总面积为8.42万hm2；2017年全国草种子田面积有所回升，至9.73万hm2，随后便逐年下降。到2020年，全国草种子田面积减少至7.18万hm2，2021年受新冠肺炎疫情影响，全国主要草种生产区种子收获面积仅为4.33万hm2。
由于国内草种供需的长期巨大缺口，我国不得不大量进口各类草种以满足国内需求。近年来，国内草种进口量大幅度上涨。2012-2016年我国草种年均进口总量为3.92万t；2017-2021年我国草种年均进口总量上升至7.03万t，其中，2021年高达9.96万t（图1）。我国大量进口的草种主要是生态修复用草、饲草和草坪类草种；我国进口的饲草种子主要是黑麦草、羊茅草、草地早熟禾及三叶草。如2020年全国进口各类草种6.93万t，其中黑麦草3.99万t、羊茅草1.20万t、草地早熟禾0.31万t、紫花苜蓿0.35万t、三叶草0.26万t、饲用燕麦种子0.82万t（图2）。据计算，2020年我国饲用牧草草种对外依存度达80%，草坪用种98%依赖进口。
长期大量进口草种不利于国内草种和草畜产业的持续健康发展。一是大量进口抑制了国内草种产业规模化、集约化、专业化和现代化的发展；二是进口草种在我国本土不断暴露出“水土不服”的问题，限制草原生态修复的成效，降低了畜牧业和城乡人居环境建设的投入产出效益。
我国草种市场长期的供求矛盾和高度依赖进口的关键原因之一在于国内草种业发展模式落后。为了打破我国牧草业和生态建设草种供给的“卡脖子”现象，近年来，全国涌现出了一批可推广、可复制的典型发展模式。这些模式大致可被归为3类：以小街基镇为代表的县域模式、以川西北为代表的区域模式和以蒙草集团为代表的企业模式（表2）。但是它们与国际先进的高度专业化、机械化、规模化和标准化的发展模式仍然存在较大差距，具体体现在以下几个方面。
总的来讲，我国草种业发展规模化、机械化、标准化程度都较低，导致优良草种的成果转化困难，行业整体比较效益不高，这些问题严重制约着我国草种业的发展进程。
一方面，我国种子（包括草种）的研发和科技创新均以公共研发机构为主体，这导致我国种业（包括草种业）研发缺乏积极性，难以形成商业化的运作模式。据了解，川西北地区内有四川省草原科学研究院、西南民族大学、四川农业大学等核心科研单位进行草品种选育，自2003年以来，育成川草1号老芒麦、川草2号老芒麦、川草引3号虉草等8个品种，而美国平均一年仅育成苜蓿品种就达30个。仅仅依靠科研院所进行品种研发并非长久之计。
另一方面，我国草种育种技术和本土企业研发投入均落后于国际先进水平。从育种阶段看，目前我国草种业处于2.0杂交育种向3.0分子育种过渡阶段，且分子育种尚未全面展开，而许多种业强国已进入4.0智能育种阶段。从企业研发投入看，蒙草集团在北方野生植物种质资源收集评价、草种业科技创新、良种繁育及精准生态修复应用等方面处于国内领先水平，但与国际先进种业集团如美国科迪华，德国KWS、拜耳相比，仍存在差距。据证券日报网报道，2021年上半年蒙草公司研发投入8632.65万元，同比增长456.93%，占上半年营业额约8.80%，已达近年来的最高投入水平；而同年，德国拜耳研发投入占总收入约12.17%，2020年约占10.40%，均领先于国内草种企业研发投入最高水平。
不论是县域模式还是区域模式，产业链条的联系都不紧密，表现为育、繁、推3个环节的脱节。小街基镇的中科羊草是中国科学院植物研究所进行选育、试验后由地方政府协助推广，由中小企业进行种植；川西北的品种亦是由当地科研院所提供，育种与生产存在较大脱节。科研机构拥有品种却不了解生产需求、不懂市场化运作；从事市场经营的企业没有自主创新能力、不注重售后服务；技术推广部门为相应层级政府的事业部门，缺乏推广应用的内生动力。总体上，草种产业体系的育、繁、推3个环节各自为战，即使有合作，也多为购买式、合约式合作，在品种转让过程中存在利益分配矛盾，合作关系脆弱，不利于产业链的协同运转。
在国家新一轮机构改革组建新的林草管理机构之前，草种业管理较为薄弱，管理机构能力不足，管理体制机制不顺，管理法律法规和技术标准缺位严重，缺乏根据国家草畜产业发展需要而进行的宏观管理与协调。这也使得我国草种业发展长期以来很难从宏观层面上得到科学规划的引导、有效政策的支持和行业监管的规范，生产经营较为混乱，发展模式始终在低水平徘徊。
草原草种管理职能整合到林草部门只是强化草种业管理的一小步，机构能力建设、体制机制完善、法律法规健全仍有大量亟待深化的工作，这些工作恰恰是草种业发展模式向现代化转型所必须的外部环境。一是加快林草种业管理机构与原农业部门草原草种管理机构的融合进程，并强化提升新机构体系的管理能力；二是健全完善林草种业管理机构与农牧业以及其他涉及草种业管理职能部门机构的工作协调机制；三是建立有关草种业发展的政策、资金和项目的统筹使用机制；四是健全和完善草种业管理的有关法律法规、技术标准和规范，如草种认证技术体系和制度等。
草种业是一项战略性的基础产业。当前虽然有一些推动现代草种业发展的政策，但缺乏专门的草种业发展战略规划。草种业发展仍然处于盲目自发的状态，没有明确的战略目标、区域布局，也未得到全面系统的政策支持。可以借鉴美国将紫花苜蓿列入战略物资名录的发展经验，在国家和地方“十四五”发展规划中，将草种业发展纳入农业产业结构调整范畴，把草产业发展纳入粮食安全的国家发展战略，科学规划牧草生产区域布局和草种子工程项目，加大政府对草种业发展的支持力度。
任何产业持续健康发展都离不开有力的政策环境。我国草种业发展模式的顺利转型，也需要对现有的草种业政策体系进行全面的分析评估和必要的优化整合。一是全面梳理现行的草种业政策，从目标、工具、机制、实施、响应、协调和成效等多个维度进行系统分析评估；二是调研草种业发展模式转型的政策需求；三是综合政策分析评估结果和产业发展的政策需求，提出政策强化、优化、整合及统筹协调的方案建议。如整合中央和地方财政资金涉草项目，创新财政扶草体制机制，加大草种业政策支持力度，把财政支持方式方法、政策工具、投入标准等明确化和常态化，提高财政支持草种产业的稳定性和连续性，稳定市场各方长期预期。又如，结合草种贸易和国内草种使用两方面工作，从贸易政策、草种使用技术标准等方面引导和鼓励更多使用乡土草种，进而拉动国内草种业加快成长。
目前草种市场鱼龙混杂，劣质种挤压优质种生存空间现象时有发生，导致草种企业成长动力不足。为了推动草种业快速发展，必须通过一些规章、制度和手段来营造草种业良好的市场环境。首先，认真贯彻落实《种子法》和《草种管理办法》，加强草种质量监督管理体系的建设，定期对各地各级草种进行质量监督抽查，严厉打击假冒伪劣种、质量严重不达标种。其次，编制国家重点草种质资源名录，及时对新审定的品种进行登记和更新，规范种子审定登记流程，加强对知识产权的保护力度。最后，定期对企业开展普法、守法等宣讲教育，提高企业的道德门槛，培养企业振兴种业的情怀，加强行业自律，规范生产经营。
“育繁推一体化”是现代草种业发展模式的核心内容，也是我国草种业模式处于落后水平的最大痛点，应当作为我国草种业发展现代化转型的首要任务。国务院早在2012年就提出草种业“育繁推一体化”的发展模式，但受限于多方面原因，至今没有实现预期发展目标。借鉴国际经验，需要重点抓好以下几方面工作，以加快实现我国草种业“育繁推一体化”的发展目标。
一是整合资源，培育并重点支持行业龙头企业实施“育繁推一体化”引领发展。有关发达国家，如美国，其草种业已形成可持续发展机制，其重要的一点就是将科研、推广、生产紧密结合。尤其是育种环节具有极强的方向性和市场导向性，紧密贴合了现实需要，满足了生产要求。育成品种通过多年多点示范试验后，方可登记，并有选择地进行推广。从推广到生产环节始终强调技术咨询以及问题的分析和解决。
我们也应立足国情，总结形成本土“育繁推一体化”草种业发展的典型发展模式，打造出我国草种产业示范工程。引导和支持草种经营企业建立自己的研发团队，建设草种生产基地，鼓励支持各种经营主体通过并购、参股等方式进入草种业，优化资源配置，培育具有核心竞争力和较强国际竞争力的“育繁推一体化”草种龙头企业。推动各类草种生产经营资源向各龙头企业聚集，打造出我国草种优势品牌。
我国是草原大国，有着旺盛的市场需求，同时也具备适合草种业发展的地理条件，并且在国际上也有发展经验可以借鉴。只要我国遵循产业发展规律，科学制定政策，统筹推动我国草种业发展模式的现代化转型，我国必将很快摆脱草种业弱国的现状，实现乡土草种的自给，并在国际草种市场上获得一席之地。（参考文献略）（杨梦然贺超）
原标题：加快发展模式转型着力提升乡土草种自给率——我国草种业发展的问题及对策