一、北京市农业劳动生产率低是个突出问题
▼表1北京市与全国农业/全社会劳动生产率比较
从农业比较劳动生产率来看，全国农业比较劳动生产率由2012年的28.05%上升到2022年的31.77%，总体上呈现波动上升的趋势。这说明，就全国而言，农业现代化与国民经济现代化的差距在总体上呈现缩小趋势，尽管缩小的过程有所波动和起伏。但2012年北京市农业比较劳动生产率为15.94%，较全国平均水平低12.11个百分点；到2022年，北京市农业比较劳动生产率仅为12.26%，较全国平均水平低19.51个百分点（表1）。由此说明，同期北京市农业比较劳动生产率在总体上呈现下降趋势，且与全国平均水平的差距越拉越大。
二、北京市农业劳动生产率水平低的原因分析
导致北京市农业劳动生产率低的原因大致可分为以下三类：
第三，是由北京农业发展面临的特殊问题和困难造成的。北京特殊的区位条件及气候特征使得农产品生产成本较高，用地政策的限制进一步影响了全市农产品加工业的发展，因而北京的农业发展定位和方向有待优化，需要通过创新政策、深化改革推进农业高质量发展，进而赋能农业强国建设。具体而言，又可以分为如下五点：
1、难以完全坚持市场导向和效率原则
近年来，北京市坚持“四个中心”城市战略定位，做好“四个服务”，将“保供固安全”作为首都农业发展的重要导向，严格落实粮食安全和“菜篮子”责任制。特别是近几年，不仅要完成耕地保有量任务，加强高标准农田建设；还要完成粮食、蔬菜、肉类生产任务，稳定并适当提高粮食、蔬菜、生猪自给率。然而，许多地方完成这些任务后，可供发展高效种植或养殖的空间已经很小，回旋余地不大，导致北京市农业发展和结构选择难以完全坚持市场导向和效率原则，制约农业增加值的形成进而影响农业劳动生产率的提升。以北京远郊的延庆区为例，全区一般耕地22.7万亩，其中永久基本农田20.8万亩，基本农田储备区1.9万亩；但2023年粮食种植任务是15.0万亩，蔬菜种植任务是4.5万亩，仅有3.2万亩的可回旋空间。
此外，以下政策也影响北京市农业增加值的形成和农业劳动生产率的提高。自2019年启动新一轮耕地保护空间划定以来，由于农业可选择的用地空间受限，加之受城市总体规划中推进大量市政工程、蓄滞洪区、项目建设等影响，部分永久基本农田及储备区在投入大量资金实施土地整理后才能进行种植利用，需要经历数年的地力涵养。一些地方的一般耕地中还包括难以规范利用的地块，这增加了农产品生产中的物质和服务费用以及土地成本，不利于农业增加值的形成。例如，在北京朝阳区现有的1.55万亩永久基本农田及保护区中，可常年种植的耕地仅占5752亩，近三年内实施客土回填的整治地块达9224亩，分别占总耕地的37.1%和59.5%。许多客土回填的整治地块，地力涵养至少需要4~5年，并且需要大量资金支持长期养护土壤以提升地力。在朝阳区现有的8687亩一般耕地中，仍有5000余亩缺乏农业灌溉条件，目前主要依靠城市排水系统，但难以满足农业排涝要求，严重限制了其生产能力。
2、耕地细碎化严重
耕地连片规模小且布局散，也导致北京部分涉农产业园区规模小，不利于其基础设施和公共服务规模经济、范围经济、网络效应的形成，影响其质量效益竞争力的提升。例如，大兴区的涉农产业园区，连片规模多在300~500亩。2012年就基本建成的圣露庄园，位于朝阳区崔各庄乡奶东村，是距中心城区最近的大型葡萄种植花园，以葡萄种植为基础，葡萄酒酿造为纽带，集蔬菜有机种植、蔬果饮品加工、农业生态体验于一体。然而，其园区面积仅为480亩，其中基本农田61.33亩。一些涉农产业园区果园更新改造滞后，盛果期树体少，丰产手段应用不足，产品质量和效益低，园区产出也较低，这些情况都难以得到有效治理。
3、重视多重功能价值开发会牺牲农业增加值
北京作为超大城市，其农业具有明显的都市型现代农业特征。根据新时代首都城市功能战略定位，虽然“保供固安全”是北京农业的重要功能，但是，生态涵养、科技示范、休闲娱乐、生活体验、文化传承也同样重要，有必要将服务市民和幸福农民更好地结合起来。如进入21世纪以来，北京市推进绿化隔离地区建设，实施了两轮百万亩平原造林工程，虽然有效带动了城市增绿，大幅提高了森林覆盖率，取得了显著的生态价值；但也导致耕地空间迅速减少，大量良田用于造林，剩余耕地质量在总体上不如被造林占用的耕地质量，影响农业劳动生产率的提升。朝阳区约3/4的农田集中在第二道绿化隔离地区，为首都中心城区提供了稀缺的都市田园空间。然而，实现这些功能往往要以牺牲农业部分增加值为代价，这妨碍了农业劳动生产率的提升。从这方面来说，北京与上海同作为现代化大都市，在农业劳动生产率低方面具有相似性（图1）。在一定程度上甚至可以说，发展都市型现代农业，往往需要农业以牺牲部分“高增值”换来“高颜值”，用牺牲部分经济价值换来美学价值和“玩乐”性、观赏性。
4、农产品生产成本较高和农业从业人员老化严重
北京作为现代化大都市，城市工资水平高、非农就业机会多，农业发展面临较高的成本和机会成本，容易出现比较利益低、对优质人才和劳动力吸引力不足的问题。数据显示，2022年全市乡村人口仅占总人口的12.4%。而乡村就业人员更是稀缺，2021年全市乡村就业人员数（年末）145万人、第一产业就业人员数（年末）27万人，分别占常住就业人员数的12.5%和2.3%。许多户籍在农村的年轻劳动力都选择到城市务工经商，而不愿留在农村。加之，近年来农村人口持续减少，农业从业人员老龄化比较严重，农业经营管理和科技人才不足，影响农产品产量和质量的提高。根据调研，在许多乡村的农业从业人员中，超过60岁的占60%以上，有的超过70%。这些老年农业从业者多数观念老化、科技水平低、创新能力弱，面向需求、对接市场的渠道不畅。例如，在近郊的大兴区，实际种地的本地人不超过10%。作为北京种业大区，在大兴区从事西瓜种苗嫁接的熟练技术工，平均年龄在55岁以上，每天人工成本高达500~600元。最近几年，为解决种苗嫁接旺季嫁接工严重短缺的问题，大兴区开始引进全自动嫁接机。但全自动嫁接机嫁接种苗成活率往往不足70%，而人工嫁接的成活率高达80%以上。
相对于全国其他地区，北京市还存在一些抑制农产品价格、提高农产品生产和流通成本的因素，影响农业增加值的形成和劳动生产率的提高。
第一，农业特殊的区位条件，特别是耕地连片规模小、分布细碎化，容易推高其农业生产成本，包括农业用工和农机、农技服务成本。以2022年为例，根据《全国农产品成本收益资料汇编2023》数据，北京市苹果生产每亩主产品产量990.32千克，较全国平均水平低37.8%；但每亩物质与服务费用、人工成本、土地成本分别为2600.00元、3926.10元、439.84元，分别高出全国平均水平49.9%、17.4%和45.8%；每50千克主产品平均出售价格、总成本分别为425.68元和351.70元，分别比全国平均水平高72.6%和108.3%；每亩现金收益3176.80元，较全国平均水平低37.0%。北京露地大白菜等少数农产品生产虽然每亩现金收益略高于全国平均水平，但考虑到相对于其他地区，北京就业机会较多、非农就业工资水平较高，其机会成本仍然高出全国平均水平。
第二，北京的北方气候特征导致部分露天蔬菜生产一年只能种植一季，难以实现全年均衡稳定供应，这不利于通过发展订单农业等方式解决蔬菜销售问题。
5、用地政策制约较为严重
当前，在北京市朝阳、海淀、丰台等中心城区，仍存在部分乡村地区。其中发展民宿经济的政策仍不明朗，建设农业设施往往难以获得用地审批，严重影响农业和涉农产业融合的业态创新。如据朝阳区反映，由于设施农业建设用地面临严格限制，为完成市级产量要求，70%的蔬菜产量只能依靠露天种植，品种和结构以大白菜、萝卜等低附加值农产品为主，难以有效对接中高端需求和区域自给需求，影响农业价值增值能力的提升。发展设施农业要求使用一般农地，但北京一般农地很少，因此大兴等区的一些大型涉农产业园区项目迟迟难以落地。此外，部分一般耕地因城市总体规划未预留农业灌溉、用地配套等空间，通过打井解决农业灌溉用水问题，缺乏用地保障，也难以解决农田周边晾晒、烘干、蔬菜预冷等配套设施用地难题，增加了农业生产、涉农产业融合活动的物质与服务费用及土地成本。
用地政策限制对全市农产品加工业和涉农产业融合发展的制约同样存在。由于耕地保护要求较严，水、电设施占地和硬化沟渠、超过两米的生产土路均无法核算为耕地，导致大田生产场景难以引入农文旅融合项目；加之由于点状供地政策在绿化隔离地区不再适用，农业用地难以与观光旅游、休闲体验、科普创意、亲子教育等市场化需求对接，甚至连建设厕所、餐饮等配套设施也面临诸多用地限制，影响休闲农业和乡村旅游内涵的丰富和业态创新，不利于吸引中高端消费需求，影响社会资本对设施农业、休闲农业和乡村旅游发展持续投入的积极性。目前，北京仍有许多休闲农业和乡村旅游场地使用旱厕，使用体验较差，但仍不能拆除，拆后重建将面临审批难题。
近年来，尽管北京市在优化乡村营商环境方面取得了大量成效，但优化营商环境永远在路上。与其他地区相比，北京许多农产品产地规模小，农产品加工、流通和产业融合活动难以实现规模经济、范围经济，且资金回收期长。此外，许多山区涉农基础设施投入成本高，吸引社会资本投资的能力往往不足。北京地处首都，在贯彻中央政策方面对全国有风向标意义。这不仅容易导致北京涉农领域改革更加强调“稳字当头”，也容易导致每遇带有“刹车”性质的政策出台时，北京执行起来更加雷厉风行，在一定程度上影响营商环境的稳定，并影响企业盈利能力的培育和可持续发展能力的形成，进而影响企业投资积极性。
三、促进都市型现代农业发展的几点建议
1、辩证看待超大城市都市型现代农业劳动生产率低的问题，厘清成因分类精准施策
如前所述，北京市农业劳动生产率和农业比较劳动生产率都明显低于全国平均水平；近年来北京市全社会劳动生产率明显高于全国平均水平，但农业劳动生产率却由高于全国转为低于全国平均水平；在全国农业比较劳动生产率波动提高的同时，北京市农业的比较劳动生产率却呈现出较为明显的下降趋势。
对于北京市农业劳动生产率较低，应该适当保持“平常心”，不宜求全责备；更要从中看到以北京等超大城市为典型代表的都市型现代农业的特殊性。否则，单凭省（市、自治区）之间农业劳动生产率的横向比较，可能导致对北京、上海等超大城市甚至特大城市农业在全国农业中地位、作用严重的低估问题。基于新时代首都城市战略定位和“四个服务”的要求，北京农业相对于其他省份农业在保供稳价和提供本地化服务等方面，具有更强的公益性；因此，加强对北京市农业发展和农业产业链供应链现代化水平提升的支持，甚至在部分领域实行特殊支持措施，有其必要性。打造农业强国建设的“北京方案”，推动北京市更好地参与全国建设农业强国的战略行动，亟待北京市在创新政策、深化改革、完善制度上有更大作为；简单套用一般地区的涉农政策，有可能导致北京等超大城市都市型现代农业的发展，相对于普通地区的农业发展更容易面临“负重前行”的问题，因而亟待创新政策，增强其对发展都市型现代农业的针对性和有效性。
2、加强政策支持，提升精品农业、短链农业、科技型农业和农村产业融合发展水平
北京农业耕地连片规模小、布局散，加之农产品生产成本和机会成本高、比较利益低，发展农产品加工业和农业关联配套产业面临诸多用地限制。在此背景下，按常规方式发展农业难以形成较高的质量效益竞争力，宜将突出守住稳产保供底线和增强农业多功能性等作为主要目标。应结合廓清农业强国建设的“北京方案”，引导北京农业更多聚焦发展都市型现代农业，并将发展精品农业、短链农业、科技农业、提升涉农产业融合发展水平，作为新增长点和未来方向。所谓“短链农业”，有别于常规农业追求延伸产业链借此提升价值链的发展方式，追求缩短农产品运输过程以减少碳排放、增加农产品生产流通过程对消费者的透明度以提升农产品质量和食品安全水平。所谓“科技农业”，即通过强化农业科技成果转化及其示范推广展示，强化科技对农业高质量发展的引领支撑和参与渗透。发展精品农业（特别是小众化、精品化特色农业）、短链农业、科技农业并提升农村产业融合发展水平，有利于提高农产品价格竞争力和农业附加值；北京在此方面具有消费市场优势，有利于化解农产品生产、流通成本高的难题。为此，要结合创新政策，从以下三方面协同发力：
一是实施发展都市型现代农业“头雁计划”，提升涉农企业家素质和创新创业能力。通过组织新型农村集体经济、新型农业经营主体带头人和科技特派员外出考察，加强先进经验和典型案例宣传推介，组织涉农企业家联谊会，加强涉农企业家创新创业培训，建立都市型现代农业创新创业示范基地等方式，搭建涉农企业家成长和培训提升平台。
二是引导科技人员向科技特派员、科技创业带头人转型，鼓励协同打造区域公共品牌、产业链联合品牌和产学研用金合作平台。发挥北京涉农科技和人才优势，必须结合优化营商环境和公共服务，强化资金引导和政策支持，鼓励涉农科技和人才进入涉农产业创新的前沿阵地，成为发展精品农业、短链农业、科技农业和提升涉农产业融合发展水平的生力军。
3、坚持试点先行，创新政策，支持创建都市型现代农业先锋城市
北京作为超大城市发展都市型现代农业的特殊性，以及坚持“四个中心”、面向“四个服务”的特殊要求，决定了在北京发展都市型现代农业的要求更高。建议有关部门加强资金特别是政策支持，鼓励北京等超大城市甚至特大城市建设都市型现代农业先锋城市，在发展都市型现代农业方面先行先试，并培育引领示范功能。结合推动构建更加紧密的京津冀协同发展格局，支持北京城市农业发展圈、近郊农业发展圈、平原农业发展圈、山区生态涵养发展圈和环京合作农业发展圈，探索都市型现代农业发展的圈层结构，并开展不同类型地区发展都市型现代农业的改革试验，鼓励北京市为其他大城市、超大城市探索都市型现代农业发展的不同模式提供经验借鉴和发挥改革引领作用。
作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所。