【藏学观点|经济】扎洛：村庄经济发展水平对村民参与“人畜分离”项目的影响——西藏中部年楚河流域三村的案例分析
【关键词】农村人居环境整治；西藏农村；“人畜分离”；年楚河流域
【作者简介】扎洛，男，藏族，1969年生，史学博士，中国藏学研究中心社会经济研究所所长、研究员。
【基金项目】本文系中国藏学研究中心重点项目“西藏与涉藏工作重点省实施乡村战略若干重大问题研究”成果。
【中图分类号】F127.1
【文献标识码】A
田野调查中发现一些对村民有益的政府惠民工程有时得不到村民的理解和支持，以至于项目推进演变成为政府主管部门与村民之间某种形式的博弈，致使政府决策在执行中出现梗阻。在脱贫攻坚取得决定性胜利后，农村发展进入新阶段，村庄治理从发展经济、维持秩序向多维目标推进，各类发展项目密集落地村庄，如果不能很好地解决政府与村民之间的意愿“错位”，各类发展项目的实施效率和最终效果都将受到负面影响。
2020年，笔者随中国藏学研究中心课题组在西藏中部年楚河流域的日喀则市康马县、江孜县、白朗县、桑珠孜区8个村就乡村振兴战略实施情况开展调研时，注意到正在推进的农村人居环境整治行动中的“人畜分离”项目试点，在不同村庄的情况出现差异，有的村庄村民欣然接受并很快付诸实施，而在另一些村则进展不顺，推进受阻。同样的政府惠民项目为什么会有不同的结局？如何从学理上解释这种现象？弄清这些问题对于我们改善基层治理将有所裨益。
一、年楚河流域农村的家畜养殖与“人畜分离”
年楚河（）发源于喜马拉雅山中段北坡，由江孜县的热龙河（）、康马县的聂如藏布（）、冲巴藏布（）、康如藏布（）等汇流而成，流经江孜县、康马县、白朗县、桑珠孜区，最终汇入雅鲁藏布江，流经之地形成了宽窄不等的冲积平原，成为西藏中部有名的粮食产区。与西藏其他农区一样，年楚河流域农区很少单纯经营种植业，一般都有小规模的家畜养殖作为农业经济的补充，包括几头黄牛、犏牛和十只左右的绵羊、山羊。根据课题组在江孜县班觉伦布村的调研，一头成年奶牛的年产奶量可以制作80—100斤酥油，但是由于部分牛奶要用于日常制作奶茶，因此，全村297头奶牛共生产酥油13293斤，除去市场销售3881斤，全村日常消费9412斤，人均21.89斤。绵羊和山羊，主要是剪羊毛为家人做棉衣，或编织氆氇等，宰杀后的羊皮也可用于加工制作藏袍。如果奶制品和肉类有剩余，则可拿到集市上出售，换取现金。家畜粪便收集起来制成粪饼，可作燃料，对于植被稀疏地区的家户来说，粪饼是不可或缺的。由此可见，在传统的西藏农民生活中，小规模的家庭养殖是农业生产的有益补充，是家庭经济不可或缺的组成部分。
家畜的饲养方式，根据各地草场情况、家庭劳动力状况略有不同。比较常见的是，羊的饲养春夏季节一般都是全村或联户（比较常见的是亲戚之间的联合）合群雇人放养或轮流放养，有的地方还会将羊赶到高海拔草场，度过整个夏季，既为保留冬季草场，也为避免羊群破坏农田青苗。秋冬季节农田收割结束后，羊群返回村庄，由各户散养。牛的喂养相对而言较为精心，由于夏季恰好是奶牛的产奶期，一天内要多次挤奶并照料牛犊吃奶，因此农户会割刈青草带回家中喂养，或补充粮食类饲料。闲暇时，牵着奶牛在田埂上、水渠边挑选水草丰美的地方“放牧”。其他的牛或在家圈养，或在不会破坏农田青苗的山坡草场放养。秋收结束后，牛的放养则较为随意，白天赶到村庄周边的草地或收割完后的田地里，晚上赶回自家补充青储草料或粮食类饲料。而马的照料，夏季多拴在田间地头的草地上，每天轮换几个地点，以保证有充足的青草。江孜县农区江热乡（）、达孜（）乡、卡麦乡（）、卡堆乡（）等地有夏季7、8月将马匹用卡车运往亚东县帕里镇、吉如乡等牧区租地放养的传统。
这种饲养方式有几个特点：一是畜群规模小，难以成为家庭经济的支柱，但是，酥油、奶渣、羊毛和肉类对于家庭生活仍十分重要。二是照料家畜主要由非核心劳动力即中老年人、小孩子等承担，对体力、技能要求不高。当然，核心劳动力不外出务工时也会参与家畜照料。三是家畜喂养具有随机性，没有定时定量的要求。
值得注意的是，传统农村的住宅结构多为单体二层或三层楼房，一层为畜圈，二层、三层住人或储物，由于隔层密封不良等原因，人畜空间气味串通，影响到人居环境卫生，容易出现炭疽、鼻疽、布氏杆菌病、结核病、口蹄疫、狂犬病等人畜共患的疾病。因此，在近年来的“安居工程”等住房改善行动中，政府要求实施人畜分离，即不得在一个楼体内人畜混居，必须在宅院内划出专门用于饲养家畜的空间，实施物理隔离。
二、“人畜分离”行动及意见分歧
2015年始，国家开始实施农村人居环境改善工程。西藏自治区在贯彻实施中，认为影响农村人居环境改善“最关键、最直接、最迫切”的问题是人畜混居问题，为此，出台《西藏自治区人畜分离实施方案（试行）》（藏农环组办发﹝2019﹞7号）后，各地市也纷纷出台2020—2022年人畜分离3年攻坚行动实施方案，开始实质性推进工作。
尽管政府文件强调实施人畜分离要因地制宜，坚持“大分离”和“小分离”相结合，但在实际操作中特别在试点阶段，基层政府还是倾向于一步到位，实现“大分离”，以便起到示范带动作用。然而，在一些村庄，政府主管部门与村民就实施“大分离”项目产生了意见分歧。
政府主管部门强调人畜分离项目的积极作用，某位乡长的表达最具典型性。他说：
人畜分离符合农村发展方向，具有一定的前瞻性，不仅是为防止人畜共患疾病，也有助于美化环境，我们的新农村不能还是满街巷的猪屎牛粪。政策适度超前是对的，村民只看眼前，缺乏远见，将来总是要走到这一步。建设集中养殖畜棚，现在有项目支持，国家有资金补贴，一定要抓住政策机遇期，否则将来再想建畜棚，可能就是村民自己掏钱了。
在政府主管部门看来“大分离”有如下好处：1.有助于改善人居环境卫生，净化村庄空气，避免“满街巷猪屎牛粪”，这是建设美好生活的重要标志；2.在全球范围内人畜共患疾病多发频发的背景下，“大分离”能有效降低人畜间疫病交叉感染的机率，有助于防控传染性疾病暴发；3.如果在“大分离”过程中实现专业化养殖、规模化经营，有助于提高劳动效率，有利于促进农村经济发展和农民生活条件改善。总之，“大分离”尽管会给村民带来不便，但是从社会总收益角度看有其积极的意义。
而村民着眼于个人的养殖经验，强调“大分离”造成的养殖不便：
三、田野观察：村民态度差异的原因分析
课题组在4县8个村庄的调研中发现，政府推动的人居环境整治行动中的“大分离”项目，既有进展迟缓的案例，也有顺利推进的案例，是哪些因素决定着村民的态度呢？我们通过3个典型村庄案例，对此略作描述和分析。
案例1:A村——“羊可以分离，牛不能分离”
案例2：B村——“感恩政府，我们不反对‘大分离’”
可见，“大分离”养殖在B村同样不受村民欢迎，但是村民依然支持“大分离”，其原因一是村民普遍对脱贫攻坚过程中的政府帮助心存感激，愿意积极配合政府项目。显然，B村的决策机理有特殊性，但考虑到整个脱贫攻坚期间西藏有26万人实现了搬迁安置，与B村相类似的村庄当不在少数。二是饲养在B村的家畜只是其家庭养殖业的一部分，即便“大分离”养殖效果不佳，对B村村民而言也只是造成部分损失，对家庭经济的冲击较小。
案例3：C村——“把牛都交给合作社，我们赞成”
C村村民普遍认为合作社养殖的效果不如分户“小分离”，参加合作社养殖当然会产生委托养殖付费，但是由于村集体承诺利益兜底，还可低价从合作社购买酥油，确保村民不亏损，某种程度上是对委托养殖付费的抵销，因此村民愿意接受“大分离”条件下的合作社养殖。
通过对上述3个村庄案例的观察和分析可知，每个村庄针对“大分离”项目的态度差异受到自然禀赋、经济发展水平、管理能力等复杂因素的影响，但他们都有如下共同关切：
1.远距离养殖，是否会因为劳动力成本上扬而导致不经济问题？年楚河流域农村的家庭养殖从结构上看，很难独立支撑家庭经济，而是镶嵌在农业生产之内，很少有家庭会专门安排人员从事家畜照料，多数情况下都是农业生产者兼顾家庭养殖。因此，喂养照料家畜的便利性是基本前提。“大分离”以行政村为单位修建集中养殖区的做法必然导致村民生活区与养殖区的远离，每个行政村至少有几十户乃至上百户村民，绝大多数的行政村是近年来将原先坐落在不同地点的自然村合并而成的，居住更显分散。远距离喂养造成的劳动力成本上升，必然令村民产生不经济的感觉，这就是为什么A、B、C三个村的村民对“大分离”的第一反应都是抵触。
2.合作养殖，是否会因为经营不善而出现亏损问题？在现阶段，摆脱上述不经济状态的出路是开展合作互助或组建养殖合作社，通过规模化养殖降低劳动力成本。然而，20世纪60—70年代农村人民公社经营不善的历史记忆，及现有其他合作社经营状况面临种种困境的经验，使村民对合作养殖和合作社经营的收益预期缺乏信心。正如C村村民反映，家户私有条件下的互助养殖中，存在普遍的自利行为。而合作社经营，缺乏真正有能力的市场经营人才和其他管理人才，村民对平均主义分配原则的偏好，使村级合作社很难建立有效的激励机制以吸引经营人才。村干部扮演合作社经理人角色，并不能改变人们对合作社收益的悲观预期，因为担任村干部与担任合作社经理人对个人能力禀赋的要求有根本性差异。因此，村民普遍认为无论互助养殖还是合作社养殖都有可能造成某种程度的亏损，至少不如家户私养那样能够达到家畜养殖的最佳值。
3.发展替代性产业，其收益是否足以弥补合作养殖可能造成的亏损？为了解决合作养殖可能造成的亏损，村民普遍希望政府能够给予福利补贴，比如给予发展项目扶持等。事实上，政府部门也把配套项目作为试点村庄推动“大分离”的激励措施。但是，配套项目受到政府资源存量的限制，也受到村庄领导团队筹划、经营能力的制约。A村、B村都得到了政府的配套项目，但是，村民认为不足以弥补可能的损失，而领导团队筹划能力的不足，也使他们很难获得额外的帮助。而C村不仅有很强筹划能力的村“两委”，能获得超过村民预期的额外帮助，还因为村庄整体经济结构中，家庭养殖业比重进一步降低，合作养殖可能带来的损失完全可以由多种经营收益来弥补，在这种条件下，村民接受“大分离”就顺理成章。C村案例让我们看到，村庄经济结构不断优化、村民生活水平的不断提高，使该村村民比A村、B村的村民更重视“大分离”合作养殖对村庄环境卫生的改善，及对潜在传染性疫病的防范，也就相应体现出了对政府政策的积极响应。
四、政策建议
整治农村人居环境，创建清洁卫生美丽的生活环境，符合广大农牧民根本利益，是推动高质量发展和建设美好生活的重要内容。但是，“好事要办好”并非易事，惠民项目是否能够达到预期效果必须考虑各种制约因素。通过对年楚河流域3种不同类型村庄的考察，不难发现在实施“大分离”项目过程中，政府政策的统一性要求和各村经济发展水平多样性之间有内在张力，村庄经济发展水平不同，村民对“美好生活”内涵的要求也有差异。因此，政策在推进过程中出现不同结果在所难免。要顺利推进“大分离”项目，有必要在如下方面做出更多努力。
1.发展乡村经济，改善经济结构
村民“斤斤计较”的根本原因是收入渠道不多，从而珍视任何有助于家庭经济的生产活动。C村虽然有良好的村集体经济，但人们还是愿意养殖家畜，不放弃任何能够带来收入的生产活动。按照需求层次理论，在刚刚解决温饱、小康尚未稳固的阶段，村民仍然偏好增加收入而不是美化环境，因此抵触“大分离”是可以理解的。通过替代性产业发展降低家庭养殖业在村民家庭经济中的比重，有助于消解村民对家庭养殖业的依赖。在村民切实解决温饱问题后，人们自然对自身健康和生活环境有更高要求，对待“大分离”的态度也会相应地发生改变。
2.切实提高合作社赢利能力，增强对村民的吸引力
西藏农村有悠久的劳动合作传统，人们普遍认为如果必须实行“大分离”养殖，则只能走合作养殖的路子。但是，在家畜私有条件下，村民倾向于认为合作养殖只能达到次等好的效果，而出让所有权（自主处置权）的合作社经营，由于经营管理措施尚不完备，人们对集体资产流失和经营亏损十分警惕，对未来收益持有疑虑。因此，提高合作社赢利能力，树立良性示范，从而吸引村民加入是目前顺利推进“大分离”的关键。
3.发展多种经营，解决非核心劳动力的转移就业问题
从经济学角度看，家庭就是一个经济合作组织，每个成员都根据劳动分工为家庭经济做出贡献。目前，年楚河流域农村的非核心劳动力主要承担照料老人小孩、田间管理及家畜养殖，其中家畜养殖承担着为全家解决乳制品消费、氆氇原料、生活燃料、农田家肥、少量现金收入等多重功能，直接影响着非核心劳动力的家庭地位和成就感。因此，通过发展合作经济来推动“大分离”，就必须首先解决非核心劳动力的转移就业问题。C村的非核心劳动力参加了手工编织、蔬菜种植、苗圃育苗等多种就业，替代性产业的收入冲淡了家畜养殖在家庭经济结构中的重要性。不解决这一问题的合作社养殖等于使非核心劳动力部分失业，这是他们难以接受的结果。
4.坚持“因村制宜、分类施策”的方针，项目推进应保持适度的灵活性
西藏农村受到自然条件限制，很少集中居住，现在行政村多数是过去几个自然村组合形成的，居住彼此疏离。不考虑村民养殖难度而一刀切地搞统一集中养殖，容易脱离实际。因此，在推进中应保持适度的灵活性，一是在A村、B村这样规模较大的村庄，可以建设多个集中养殖区，根本的目的在于通过“人畜分离”，改善村庄人居环境，阻断人畜间疫病传播，而不应拘泥于一个村只建一个集中养殖区，忽略了村民居住格局对村民养殖造成的困难；二是根据各村经济发展水平等因素，采取有序推进的方式，像C村这样条件成熟的村庄可以一步到位，而像A村这样条件尚不充分的村庄，可考虑可先实施部分家畜的集中养殖，通过周边村庄的示范带动，逐步实现“大分离”。
中央《农村人居环境整治三年行动方案》（2018年）指出，要“根据地理、民俗、经济水平和农民期盼，科学确定本地区整治目标任务，既尽力而为又量力而行，集中力量解决突出问题，做到干净整洁有序。……不搞一刀切”。可见，中央在制定政策时，已经预见到全国各地情况千差万别，不能强求一律。2021年中央发布《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》再次强调“坚持因地制宜，突出分类施策。同区域气候条件和地形地貌相匹配，同地方经济社会发展能力和水平相适应，同当地文化和风土人情相协调，实事求是、自下而上、分类确定治理标准和目标任务，坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，既尽力而为，又量力而行”。要实现中央确定的目标，各地方必须发挥主观能动性，创造性地开展工作，避免简单划一。在乡村治理中应坚持以人为本，多用凝聚共识的方法，慎用谈判博弈的手段，使乡村治理走上良性善治的轨道。