从2011年开始，国务院决定在内蒙古等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策，这是新中国成立以来在草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。政策实施三年来为牧区生产、生活和生态带来了哪些变化？5年实施期满后怎么办？记者奔赴内蒙古锡林郭勒草原实地调查。
冬日的锡林郭勒草原一派安宁，镶黄旗那日图嘎查一堆堆草垛星罗棋布地矗立在草原上。
草监部门统计，今年锡林郭勒草原平均植被盖度达到45.3%，牧草平均高度37.1厘米，亩均产草量达到71.9公斤，和2000年的21公斤相比提高了50公斤。
补贴怎么发才合理？
以“标准亩”为基本单位，平衡草场质量和面积
从2011年起，国家每年下达内蒙古自治区禁牧、草畜平衡任务10.2亿亩，安排各项奖励补贴资金共44.88亿元，具体标准为禁牧补助每亩6元、草畜平衡奖励每亩1.5元。
但内蒙古东西跨度大，草原类型多样，载畜能力差别很大。如果补奖政策只考虑面积因素，对草场质量好、载畜能力高的地区就不公平。
内蒙古想出了一个办法。他们以“标准亩”作为补贴基本单位。“标准亩”是指根据全区天然草原的平均载畜能力，测算出平均饲养1只羊单位所需草地面积。全区平均为39.83亩，其系数为1，大于这一载畜能力的草原其标准亩系数就大于1，反之则小于1。“锡林郭勒的草场系数为1.06，实际补助是每亩6.36元。”
牧户草场面积相差很大，为了避免补奖额度过高或过低，锡林郭勒盟又推出了“保底”和“封顶”措施：人均草场面积不足500亩的，按每人3000元发放；草场面积过大的牧户每人按上年本盟市农牧民人均纯收入的2倍发放。
截至今年6月底，内蒙古3年共发放中央草原补助奖励资金96.3425亿元，已有137.93万户农牧民受益，牧民人均纯收入从2010年的7851元增长到2012年的12560元，草原补奖资金已成为促进牧民增收的重要因素。
草原休假，牧民怎么办？
配套养老、助学、创业、转移就业等4项扶持措施
实行补奖机制以来，锡林郭勒盟执行严格的草畜平衡制度，建立了盟、旗、苏木三级草原监理专业队伍与嘎查级群众管护组织相结合的草原监理体系。同时，锡林郭勒盟配套实施养老、助学、创业、转移就业4项扶持措施。
“随着补奖机制的顺利实施，牧民传统放牧观念逐步改变，保护草原已成为自觉。”该盟农牧业局副局长劲松说。牧民斯日古楞进城创业开了一家民族服装店，购买店铺花了22万元，政府补贴56000元。开业后，她雇了七八位进城务工牧民，年收入10万以上。在该盟各旗县，像斯日古楞这样进城创业享受政府补贴的农牧民并不在少数。
内蒙古牧区草原冷季实际超载牲畜为1100多万个羊单位，以3—5年完成计算，每年减少牲畜300万个羊单位以上。随着禁牧和草畜平衡制度的严格落实，项目区牲畜头数大幅下降，生态效益明显。自治区农牧业厅草原处处长吴宝山介绍，今年全区土壤墒情好，加之雨水充盈，全区草原植被平均高度为22.5厘米，预计今年最终植被平均盖度将达到44%，接近上世纪80年代水平。
5年实施期满以后怎么办？
应尽快确定草原生态补奖机制是否持续
“牧民的生产周期很长，没了基础母畜，没个3—5年根本缓不过劲来。”镶黄旗新宝拉格镇牧民斯琴有些忧虑。生态补奖机制目前实施期限为5年。如果无法确定5年后该机制是否持续、稳定实施，牧民总是心存疑虑，影响政策执行，进而影响补奖机制的实施效果。
政策的不确定性、不稳定性也滋生了侥幸心理和投机心理。例如，在新世纪初实施生态移民时，地方政府要求出栏全部牲畜，草牧场全部禁牧，但一部分人没有全部处理。5年后，没有完全处理牲畜的牧民很快就恢复生产，其他牧户却要从零开始。为此，劲松建议将现在的5年一个实施周期延长到10年一个周期，这样既符合草原地区生态恢复的自然规律，又便于牧民安排中长期生产计划。
此外，不少牧民普遍反映补奖标准相对低。目前实行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准是参照2010年的牛羊肉市场价格测算制定的，现在内蒙古牛羊肉价格与2010年相比分别上涨了61%和53%！
苏尼特左旗巴彦杭盖嘎查牧民丹增算了一笔账，该地区草畜平衡标准提高到70亩养一只羊。按一户有10000亩草场计算，以前能养250只基础母羊，每年可出栏220只；而按新标准，只能养143只基础母羊，每年出栏126只羔羊。按行情，每只羔羊利润在300元左右，这就意味着牧民会减少收入2.8万元，考虑到每亩1.71元的草畜平衡奖励，这户牧民最终将减少收入1万多元。
锡林郭勒盟委农工部部长刘建军认为，随着2013年减畜任务的全部完成，现行的补贴标准难以维持牧民收入的持续增长。“尽快提高补贴标准非常必要。”刘建军建议，国家应根据肉食品价格的上涨和牧民家庭经营成本的增加，相应提高补贴标准。按目前情况测算，禁牧补贴标准应提到10元，草畜平衡奖励的标准应提到3元。
记者手记
授人以鱼，更要授人以渔
一路走来，记者深切地感受到生态补助奖励机制实施3年来对恢复草原生态，促进草原畜牧业发展，增加牧民收入起到了不可替代的作用。然而，仅靠补贴或奖励增加牧民收入显然是不可持续的。
补奖标准能否使农牧民满意，不仅在于标准本身的科学性，还在于政策能否给牧区和牧民提供更可持续的发展机遇和增收机会。随着今年3年减畜目标的全面完成，会有更多牧民逐渐离开草地，国家和地方政府如不提供足够大的空间吸纳因禁牧而退出畜牧业生产的牧民，必将造成一系列的经济和社会问题。在完善补奖政策过程中，只有从主观性上调动牧民及牧业生产在草原生态保护中的积极作用，才能使广阔的草原得以科学利用，推动草原生态环境进一步改善、牧区经济和社会可持续发展。