从游牧到定居、舍饲、圈养，牧民用围栏分割出彼此的草场，这不仅破坏了草原的生态系统，也造成了生产成本的大幅度增加和牧民收益的逐年减少，同时增加了牧户之间的冲突，扩大了贫富差距，导致了牧民观念和文化规范的异化，对草场的保护和永续利用产生威胁，形成恶性循环。而部分村集体采用草场“共有”、“共用”、“共管”及统分结合的办法，保护了草原，发展了生产，提高了牧民收入的例子，反证了草场家庭承包制存在弊端。
最后作者提出牧区的放牧畜牧业，应顺应自然地理环境，满足移动性，以促进牧区可持续发展中的草权制度创新和支持牧业社区在资源管理中的集体行动（合作）为突破口，走出“头疼医头、脚疼医脚”所导致的人、草、畜矛盾不断恶性循环的怪圈。
在中国，将农区产权经营制度——家庭承包制简单地嵌套在普遍从事放牧畜牧业的草原牧区，30年来的实践证明存在着严重的“水土不服”，对草原生态系统的演替、畜牧业生产的发展,牧民生计的可持续，以及传统社会资本和文化的传承与保护等都带来了越来越明显的消极影响。
始于上个世纪八十年代初的草场产权制度改革及草场家庭承包经营制度的实施，是对牧区基本经济制度的强制性制度变迁安排，实际上也是在为全面推行从“牧区畜牧业”向“农区畜牧业”的转变奠定基础。然而草场家庭承包制实施至今，不仅未能如期有效地遏制“公地悲剧”的发生，扭转草原整体退化、沙化、盐渍化的趋势，而且推行草场家庭承包确权过程本身囿于来自牧区基层的各种阻力而进展缓慢。面对草场家庭承包制这一牧区基本政策在实施过程中出现的种种问题，我们要怎样才能走出这样的困境？本文拟利用长期进行田野调查的第一手资料，依据各地牧民的实践探索经验，以及从不同学科的角度对牧区这一基本政策实施效果的研究成果，在深入探讨草牧场家庭承包制与牧区可持续发展关系的基础上，找出解决问题症结的出路，为将来调整和完善牧区以草场产权制度为基础的政策体系、促进牧区可持续发展和实现现代化提供可资参考的基本思路。
一、草场产权制度变迁及草场家庭承包制改革
（一）草场产权制度的历史变迁
纵观中国牧区的历史，草场产权制度的变迁大致经历了三个大的历史时期：
第一时期为建国前，牧区草场多属于王爷、土司、寺院或封建领主所有和管辖，草牧场为“部落共有”，部落成员可以共同使用。
在中国地域辽阔的草原牧区，无论是青藏高寒牧区、内蒙古高原牧区，还是处于高山峻岭中的新疆牧区，由于受到干旱半干旱、高寒、高海拔等自然地理环境的约束，几千年以来都是以游牧为主要生计方式的。在建国前的蒙古高原，游牧业在旗界内，草场是共有的，尽管有势利的牧主总是占用水草丰美的草场，而且畜牧业主要生产资料—牲畜大部分也归牧主所有。[1]在青藏高原尽管草场属于王爷、土司、寺院、领主占有并世袭，但草场作为基本的生产资料属于“部落共有”部落内部成员可以共同使用。为了适应恶劣的自然地理环境，牧民的祖先选择了逐水草而居的游牧生计方式，并在长期的游牧生产生活方式中为了满足各种制度需求而逐渐发展为一整套与游牧生计方式相适应的社会经济组织形态。在内蒙古牧区被称为“浩特-阿寅勒”，在新疆牧区称为“阿吾勒”，在青藏高原牧区称为“卡穆桑”或“日固”，这些都是在游牧基础上形成的基本放牧单元。这些基本放牧单元一般由1户到10户左右构成，或许是一个血缘核心家庭或扩大的血缘核心家庭，或许是有亲属或朋友牧户结合而成。这种自发形成的传统放牧组织单元不仅具有经济功能，还具有社会交往互助，乃至教育和文化传承等功能。
第二时期为建国后到改革开放前，草场基本上属于国家所有或人民公社集体所有。
这一时期大致又可分为两个阶段：第一个阶段是建国后到人民公社成立前。在上世纪五十年代初草原的所有权已经由王爷、土司、领主、寺院转变为国家或按区划的国家所有或牧民集体所有，所有牧民都可以在自己所在的行政区划内自由放牧。内蒙古自治区人民政府在成立时，就对草原的所有权和使用权做出明确规定：“保护蒙古民族土地总有权之完整，保护牧场”[2]。乌兰夫（时任内蒙古自治区主席）1948年在全区干部大会上又进一步指出：“按盟旗行政区划，该区内草原牧场一切牧人放牧自由”。其余各地牧区也先后仿照执行。这一阶段在草场公有制（国家所有和集体所有）的基础上，经济社会组织形态经历了由临时互助组、常年互助组、初级社到高级社的发展过程，但走“敖特”（即走场）的放牧方式普遍存在。
第二个阶段是上世纪1958年人民公社成立到改革开放前。人民公社时期牲畜和草场所有制仍然是国家所有或集体所有。但其经营管理特点发生了较大变化，实行“三级所有，队为基础”的分级管理，以生产队为核算单位的制度，承认生活资料社员个人所有，允许少量自留畜，以及以原有的包工办法计酬为主，执行按劳分配，畜产品国家统购统销。落实小队部分生产资料所有权、收益分配、推行“三包一奖”和“以产计工”、计划管理、劳动管理、财务管理、畜群管理自主权等政策。这使牧区人民公社在这种体制下，通过推行责任制等内部管理,以及坚持多劳多得的收益分配原则等办法,逐步走上有章可循的发展轨道。
第三时期为改革开放后，从上世纪八十年代初开始实施的草场家庭承包制至今。
自1978年改革开发开始到1984年草畜双承包之前，各地牧区畜牧业生产进入了一个短暂的稳定期。各地政府首先是恢复了文革前一些正确的政策及经营管理模式，同时又进行了一系列经济调整与技术改造。受农耕地区家庭联产承包责任制取得阶段性成功的激励，到上世纪80年代初，为了打破大锅饭，实现计划经济向市场经济的转变，刺激草原畜牧业经济发展，牧区经济体制改革迈出了明晰牲畜和草场产权归属的第一步。到目前为止，各地牧区普遍实行的都是“草畜双承包”、“双权一制”（即所有权归国家或集体，使用权归牧户，实行家庭承包经营制度）。这一时期的牧区从草场经营管理到各方面都发生了巨大的变化：一是由草原公有、集体共用转变为草场分块承包到户，使用权牧户私有；二是由以生产队为基础分工协作完成畜牧业生产变为单家独户完成畜牧业生产经营全过程；三是由移动放牧方式逐渐向定居、舍饲、圈养方式转变；四是由大分散小聚居的传统聚落格局逐渐向集中定居改变。
（二）草场家庭承包制改革的背景、过程及成效
自上世纪八十年代开始，以市场化为导向的改革在我国各地牧区先后展开，人民公社体制在以户为单位牲畜作价承包到户经营后彻底解体。在政府鼓励大力发展草原畜牧业，满足城市消费者需求的政策激励下，牧民发展畜牧业生产的积极性被极大地调动起来，由于当时的草场是在公社范围内共用，在新的规则尚未建立的情况下，以往放牧的有序性被打乱，随即造成了对公共草场的滥用和破坏。为了尽快遏制超载过牧导致的草原退化、沙化、盐渍化，内蒙古政府从上世纪八十年代初率先开始推行“草场公有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的草畜双承包家庭经营责任制，随后又进一步推出草牧场承包使用制度和落实草牧场使用权、所有权的“双权一制”政策。政府制定并推行“草畜双承包”、“双权一制”的初衷，一方面是坚持市场经济改革取向，通过承包草场将每个牧户家庭使用草场的边界固定下来，明晰草场作为牧民基本生产资料的产权归属，以实现牧户家庭对承包草场责、权、利的统一；另一方面则希望通过草场承包到户，规避草场上出现的混乱和“公地悲剧”，使牧户珍惜和爱护自家的草场，达到草场可持续利用的目的，从而在这个基础上，保证牧户可以长期从自家草场上获得稳定的经济收益。
二、嵌入式家庭承包制对牧区可持续发展的影响
三十多年来，伴随着嵌入式草场家庭承包制实施力度的不断加强，中国牧区正在经历着前所未有的深刻而剧烈的变化。这种变化遍及牧区生态、生产、生活、社会及文化的方方面面，在全球气候变化和中国牧区水资源匮乏的大背景下显的更加严峻。下面我们将依据对牧民和基层干部的访谈记录，从以上四方面客观地呈现草场家庭承包制给牧区可持续发展带来的影响。
（一）草原生态系统
在随机调查采访中，我们碰到的牧民和基层干部就草场家庭承包制对草原生态系统的影响大多持否定的意见。一位呼伦贝尔草原上的基层干部说，“草场承包到户，每一户小单元里面的草场好坏都是不一样的，再加上水源地、盐碱地也不是户户都有，牲畜如果去水源地喝水，到盐碱滩舔碱，就要穿过别人家的围栏，也会采食别人家的草场。因为牲畜只能在自家承包的草场来回来去踩踏，现在的草场和十年前相比就不能同日而语。过去我们这说是有500多种植物，现在哪里还有那么多，草原作为植物的基因库正在消失。巴尔虎牧民虽然有保护生态的意识，但是草场小，不多养就解决不了教育和生活的问题，让牧民该怎么办呢？！”西乌旗疏通嘎查大集体的时候有20多口井。现在差不多家家都有井，最少也有80口井。”正镶白旗的一位干部说，“白旗人均512亩草场，户均3.5口人，最小的苏和嘎查，人均不到80亩草场，你说怎么分？！20年前牲畜是100万左右，现在不到30万，但是生态却没有以前的好，人的管理是一个问题，还有一个就是全球气候变化的问题，再有就是围栏过多。如果草场合起来用的话，可以养更多的羊。现在草场坏了，不是牲畜的事情，就是雨水少和围栏多的过。”
说到草场承包到户的问题，长期生活在牧区的人们总是会拿过去的放牧方式作比较。阿拉善盟原来的一位畜牧局长告诉我们：“草场不是牲畜吃坏的，是因为失去游牧之后才开始退化的。草场分到户之后，牲畜只能在围栏里转，草地就被踩坏了，成了‘蹄灾’。这样冬天不能保暖，春天植物不能按时发芽。几千年没有退化的地方现在退化了。风大了，雨少了，好多植物都死光了。以前这里小雨很多，家家都有雨衣，现在几家才有一件”。西乌旗的一位嘎查长说，“现在家家都把草场围上了，两家之间留下一个牧道，就是这个地方沙化的厉害。一家一户经营之后，现在草原上到处都是围栏，游牧生活也没有了。牲畜春夏秋冬四季吃的草是不一样的，牲畜总是圈在一个地方草场就退化了。”
一位陈巴尔虎旗的嘎查长试图用他们嘎查草场“共有”、“共用”、“共管”及统分结合的办法，保护了草原，发展了生产，提高了牧民收入的例子，反证草场家庭承包制存在弊端。他说：“1997年草场二轮承包的时候，要求草场承包一定要落实到单户，牧民不乐意，因为那样不好放牧，他们自己提出来要一起放牧，打草场每年换个地方，以免草场退化。我们除了两个沙带承包给牧户管理，其余的草场全部共同管理。现在不仅有冬、夏营盘，怎么轮牧、何时打草都是村民大会决定的，就像一个大的合作社。嘎查里面没有自己打井的，打一口井，周边10几公里的草场都会退化。”在评价承包制时他说：“现在把牧区和农区的文化混在一起，把农区的制度搬到牧区，牧区是最难受的。草原是连在一起的，只在一个草库伦（即围栏）里面养畜，膘情不好、过冬率也低，草库伦里面的草也会退化，质量没有了，营养也不全面。牧区的根是草原，没有牲畜，草原自己也会退化。冬天的时候也必须放牧，打草籽，羊的腿是播种机，走到哪里就把草籽带到哪里，马蹄子再把草籽踩到土里面，现在的政策就切断了这种联系。”
（二）畜牧业生产
牧民和基层干部认为草原畜牧业不同于农区畜牧业，草场承包到户，搞定居舍饲圈养这条路是行不通的。一位牧区的基层干部直言不讳地告诉我们：“草场承包到户，再搞定居舍饲这条路子根本就行不通。农村的畜牧业可以自己种饲草料，具备舍饲的条件。牧区没有这个条件，需要走的是绿色有机的品牌战略。呼伦贝尔牧业四旗没有多少羊，要多了也没有，问题是市场和管理不成熟，没有做到优质优价。没有饲草料的支持，牧区不可能走舍饲圈养的路子，就连家庭观光的牧场也搞不起来。人家加拿大的雨水800mm，我们这里才200-300mm，过冬就要7-8个月，把自己吃进去都不够。”内蒙古达茂旗一位镇长讲，“我们镇共有2300多万亩草场，6620个牧户，现在要搞的舍饲圈养，只有11.7万亩饲草料基地搞舍饲，也不太现实了。镇上共有870户有饲草料的牧户，以前都是为纯牧区服务的，人均500-1000亩草场。其他牧户一家10亩饲料地，让他们在这里怎么搞舍饲圈养？！”
还有的基层干部说“现在一家一户搞畜牧业经营，有些小而全，现在接羔是各家分开的，洗羊池也是自己家的。如果‘五畜并存’的话，哪个也见不了效益，应该是分工合作，规模化经营和使用草场。”新巴尔虎右旗的一位嘎查长说：“全村草场面积大的是9000亩，最小的1900亩，现在都打了围栏，围栏之后退化的太厉害了，我们准备开牧民大会，就讨论把每家的围栏拆掉，每家剩下500亩的草库伦围起来。共同使用草场是最好的，围栏一下来之后草场退化了，效益降低了，矛盾也多了。分草场之后，有些人没有草场，生活也就困难了，本来是一家人几千亩草场，要是有两个儿子，结婚之后就是三家人，每家都是一小块。草场不能跟种地一样，一年四季都在这一块，一分开之后纠纷也就多了。网围栏一年投资多少钱，投资之后就是垃圾。围了之后野生动物也不能迁徙了，连个兔子都进不去。舍饲圈养咱们这里不合适，没有草料地，喂饲料的话成本也太高了。”
（三）牧民生活
草场家庭承包制对牧民生活的影响，首先突出的表现在由于“小而全”的家庭生产经营，带来的生产成本的大幅度增加和牧民收益的逐年减少。草场承包到户后，以家庭为单元的畜牧业生产需要大量的基础设施、生产资料及劳动力的投入。记得2006年我和内蒙古畜牧经济管理站的老站长在阿巴嘎旗的一户牧民家调查，老站长给他算了一笔投入产出的账，即一只羊的平均售价减去拉网围栏（按10年年均耗损计算）、打井和拉水、购买牧业机械、汽油和柴油，还有购买补饲用的饲草料等，结果最后平均每只羊净赚不足50元，只占到一只活羊出售价格的四分之一，其中还没刨除活劳动的成本。另外，我们在东乌珠穆沁旗的哈日高毕嘎查调查发现，这个草场二轮承包（1997年）前曾一度是内蒙古牧区百强嘎查的哈日高毕，到了2003年全嘎查竟有40%的牧户变成了无畜户和贫困户。这种现象被学者称为“制度性贫困”（呼格吉勒图，2012）。
与草场家庭承包制配套，由政府主导的游牧民定居工程对牧民生活也产生了不小的影响。内蒙古某旗的一位基层干部说：“牧民的房子应该是盖在草场上，集中盖在一起就浪费了，不和生产联系起来，几年之后这就是一个垃圾。我们旗上盖了38户给牧民定居的房子，集中盖在一起。因为没人住，盖完了之后就扔在那了。我们旗4万人口，60%是牧业人口，规划中要把70%的牧民定居在城镇里面，这现实吗？实际上迫切需要安置的人是那些生产一线的牧民，改善他们的居住条件。”这种情况在牧区比较普遍。一位搬到城里住楼房老牧民说：“大队一共有500-600人，100多户都搬到这。老人每个月有200元的养老金，年轻人在外面打工，住的地方好了，看病也比较近，但收入少了，花费多了。住房供暖3000多元一个冬天，电费每月200元，水费一年300元。自己现在没羊了，一只羊2000来块钱，吃不起了。生活和以前是不能比，以前每年吃羊20多只，去年搬来之后只吃了3只羊。”
（四）社会及文化
随着草场承包到户，围栏越来越多，过界放牧引发的邻里矛盾和冲突也就越来越多。在草原上打围栏，是件耗钱费力的事，并非每个牧户都有这样的能力，因此越界放牧和磨擦冲突就很难避免。记得2009年夏天去东乌旗满都宝力格镇一个嘎查调研，就亲眼看到嘎查长和当地有威望的老者在一起，为亲兄弟俩因草场越界放牧引发的流血事件进行调解，看着被打人头部流血和血衣的照片，确实令人既难过，又困惑。牧民告诉我们，在没有分草场之前，牧区从来都没有发生过这样的事情。说到发生纠纷的事，一位基层干部说，“1988年分草场的时候人6畜4，主要是按牲畜数量分，大户人家分的多，小户分的少，无论从资源占有，还是从未来的发展空间上看，都是有失公平的。甚至有一些早年就到牧区从事牧业辅助性工作的人员都没有分到草场，对这些人到现在也没有任何政策和补贴，成为牧区生活最困难的群体，这些人为了生活只好扒围栏放牧，经常与相邻的牧户发生摩擦。”
草场承包到户后，牧区经济社会组织化程度日趋涣散，行之有效的畜牧业生产管理体系被抛弃，出现了一家一户不得不“各行其是”的状态。内蒙古一位原阿拉善盟畜牧局长讲：“大集体的时候牲畜在放牧人口的手里，60%的人放牧，40%的人搞副业，搞运输的、乡镇企业，间接服务于畜牧业的，现在是家家都搞‘小而全’的畜牧业。”草场承包到户削弱了平行与层级之间所形成一些有效的社会组织结构功能，增加了牧户之间的冲突以及解决冲突的难度，削弱了牧区协作互惠的社会规范，不利于组织生产和安排生活，大大降低了成本效益。长期固定的草场承包经营权也不适应牧户家庭人口的变化，增人不增草，减人不减草，没有考虑到少数民族牧民都有“分帐”或“分包”的习俗，家庭内部对草场的细分必然会增加家庭内部关系的紧张。此外，草场承包之后的流转使得承租草场者过度利用草场以获得短期收益，进一步扩大了贫富差距，还导致了牧民观念和文化规范的异化，从传统的崇敬自然的观念转变为将自然、草场仅仅视为商品的观念。这些情况的出现对草场的保护和永续利用也构成了威胁。”
西乌旗的一位嘎查书记是这样强调制度文化重要性的，他说：“大集体的时候一家人600多只羊，也没有什么退化，也没有买草喂羊的，因为有几千亩集体的打草场。80年代的时候一家人有1-2万斤草就行了，现在就得10-20万斤草。现在打草一亩地5块钱，拉草、买草也是到处都是钱，这样发展下去不行。现在传统管理的文化一点都没有了。到底哪种经营方式更有优势？总体来说，还是走敖特尔的时候好。现在牲畜（吃的）就是一个地方的一种草。不恢复游牧，牲畜养不好，草场也保护不了。”
三、思考与建议
（一）对牧区草场产权归属制度安排的几点思考
1、牧区的放牧畜牧业是顺应自然地理环境，选择进行适应性管理的结果，它与靠农牧结合，发展人工草地养畜的农区、半农半牧区之间存在本质的区别。
2、形成于自然地理环境基础上的放牧畜牧业的基本特质是移动性，事实证明满足移动性是获得生态效益、生产效益、经济效益的充分必要条件。
3、嵌套在牧区的草场家庭承包制违背了牧区草原生态系统演替的基本规律，忽视了放牧畜牧业发展的客观要求，是造成牧区生态退化、放牧方式变异、社会碎片化的制度性根源。
（二）草场产权制度调整完善的政策建议
1，加强对牧区未来产权制度变革与可持续发展的可行性方案的研究。尊重牧民的首创精神，以各地牧区探索牧区可持续发展模式为基础，总结经验教训，设计制定适应于我国牧区生态系统特点的草原可持续放牧，草场可持续利用，文化可持续传承，并符合市场经济明晰产权要求的多样化产权制度框架，并将专注于经济增长转变为同时注重环保、减贫以及当地本土文化保护等方面，推进牧区未来产权制度的创新、调整与完善。
2、选择一些旗（县）进行牧区草场产权制度创新、调整、完善的试点。在各地草场承包期结束时，将草场家庭承包制调整为以牧业社区集体共有制为基础的，包括股份制、放牧权制等实现方式，以及个别有条件的地方实行家庭承包、联户承包等灵活多样的产权制度安排，充分发挥牧民和基层在制度创新方面的能动性。
3、尊重牧民对草权制度选择的权利，在有实践基础的若干行政村（嘎查）或乡镇（苏木）建立“文化生态保护综合试验区”，对少数民族传统游牧文化进行动态保护的基础上，探索适应当地生态系统特点，符合放牧畜牧业发展规律，以社区或乡镇牧民为主导的可持续发展模式。
6、从建设生态文明国家和政通人和的政治高度出发高度重视牧区的环境与全面可持续发展。以牧区在促进可持续发展中草权制度创新和支持牧业社区在资源管理中的集体行动（合作）为突破口，走出“头疼医头、脚疼医脚”所导致的人、草、畜矛盾不断恶性循环的怪圈。尽快建立规范长效的草原生态保护补偿奖励基金并颁布基于社区草场自然资源共管为基础的实施办法。该政策要注意体现社区为主导，牧民为主体的基础性作用，既要突出与草原生态保护的客观效果相联系，也要体现对促进当地可持续放牧的积极作用。修正现有政策撒胡椒面的做法，消除目前出现的奖补与保护草原生态两张皮的现象。
8、以政府职能转变为先导，促进政府各部门对草原牧区项目设计、项目运作模式的改进。建议各级政府从草原牧区的微观经济活动中退出，由管理型政府向服务型政府转变，更好地担负起服务与监管的责任。实施规划要在充分考察、论证的基础上，科学划定生态功能保护区的具体范围，明确生态功能保护区的主要建设任务、重点项目和投资需求。要积极争取将实施规划的主要内容纳入各级政府国民经济和社会发展规划策略。至于牧区项目的设计实施，应该遵循自下而上，后自上而下，反复磋商的原则，在核实、比较、评估之后再加以确定，有效克服项目设计和实施中的盲目性、非科学性、非合理性等弊端。
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