日前，中国中小城市发展指数研究课题组、国信中小城市指数研究院对外发布了“2021年中国中小城市发展指数研究成果”。该项研究从综合实力、绿色发展、投资潜力、科技创新、新型城镇化质量五个方面对国内县级市、县以及空间相对独立的市辖区进行了全方位的综合评价，并将建制镇的综合实力纳入研究范围，形成了《2021年度全国综合实力百强县市》《2021年度全国综合实力百强区》《2021年度全国绿色发展百强县市》《2021年度全国绿色发展百强区》《2021年度全国投资潜力百强县市》《2021年度全国投资潜力百强区》《2021年度全国科技创新百强县市》《2021年度全国科技创新百强区》《2021年度全国新型城镇化质量百强县市》《2021年度全国新型城镇化质量百强区》以及《2021年全国千强镇名单》十一项榜单。
●百强县市、百强区经济实力增强，分别创造了全国经济总量的9.42%和11.38%
●“千亿百强县市”达到38个一般公共预算收入占百强县市的比重为60.19%
●昆山市连续16年稳居全国百强县市第一义乌市跻身全国前10强
●“两千亿百强区”达到11个绍兴市柯桥区跻身全国前10强
一、中小城市的范围及其地位
（一）中小城市的范围界定
截至2020年年底，我国设置建制市685个（不包括港澳台地区，下同），其中直辖市4个，地级市293个，县级市388个。全国有93个建制市属于大城市、特大城市和超大城市，其余591个建制市属于中小城市。在这591个建制市中，地级市有204个，即地级市城区有七成以上属于中小城市，县级市城区则全部属于中小城市（其中13个县级市城区人口低于10万人，应归属于小城镇），其中有11个中等城市。
表12019年全国县级市城区常住人口50万-100万人城市名单（11个）
除上述建制市主城区和市区之外，我国尚有40个地级行政区（地区、州、盟）政府驻地城镇尚未设立建制市。这些城镇大多因自然条件限制，人口聚集尚未达到小城市规模，但市政设施相对完善，一般是数个甚至十几个县域的行政中心、经济中心、文化教育卫生中心和交通枢纽，未来人口聚集大概率是增加趋势，可视为中小城市。上个世纪80年代以来，撤县（市）设区的市辖区因其建成区与主城区一般边界明显，也应视为自然形态的中小城市。
《2010年中国中小城市发展报告》将所有县级行政区政府驻地城镇全部纳入中小城市范围，从现在的发展实际来看有必要进行调整。因为全国有251个县级行政区人口低于10万人，显然不可能形成10万人积聚的小城市。按2019年户籍人口计算，全国有430个县级行政区人口低于20万人，按目前城市化率计算，县城聚集人口超过10万的可能性较小，应排除在中小城市之外。但其中又有40个已经设置为县级市，这些县级市中又有13个辖区人口低于10万，主要分布于新疆、内蒙古、黑龙江等边疆地区和青海等人口密度较小的高寒地区，未来人口聚集到10万的概率不大，应视为小城镇。相反，据不完全统计，在沿海和内地已有436个超级建制镇辖区户籍人口已超过10万，其中建制镇辖区超过15万的有131个，已经是自然形态的小城市。
综合上述，我国现有中小建制市591个，其中有13个辖区人口不足10万人，未来成长为小城市的可能几乎为零，应视为小城镇。而自然形态的中小城市大约为2634个，但近80%没有设置为建制市。
表2全国广义中小城市数量及构成
（截至2020年底，单位：个）
（二）中小城市的地位
1.中小城市协同发展是把握城市发展格局区域差异的主攻方向
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，这为我国城镇化的高质量发展指明了方向。
改革开放40多年来，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式，由于过于偏好经济或人口的规模竞争，对人的需求重视不够，结果导致一些城市大得不合理，小城市小得没有特色，大中小城市协同发展水平不高。当前，我国人口数量红利已向人口质量红利转变，以规模增长为主的城市发展难以为继。在新发展理念指导下，要顺势而为，把握经济社会发展趋势，着力发挥各等级规模城市优势，注重城市发展水平的地区差异，合理确定城市规模，促进中小城市和大城市的协同发展。一方面，推动以人为核心的城镇化，回归满足人的生活需要的人本逻辑，是城市发展应该追求的更高境界，应当成为当前我国城市发展的核心价值追求。另一方面，要利用不同规模城市的优势，适度确定城市人口规模，充分发挥中心城市和城市群的引领带动作用。对于中心城市和城市群之外的地区，要加强推动人口的流出，宜城则城，宜乡则乡，在城镇化高质量发展进程中逐步推动实现共同富裕。
2.中小城市是乡村振兴的战略支点
推动城乡融合发展，就必须重视中小城市的发展，加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强其集聚要素的吸引力。
二、指数研究的背景、目的和原则
中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。
（一）指数研究的背景
实现高质量发展，就是要坚持以供给侧结构性改革为主线，推动质量变革、效率变革、动力变革。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。高质量发展，从外延上看，主要包括高质量供给、高质量需求、高质量配置、高质量投入产出、高质量收入分配、高质量经济循环等方面的内容。
中小城市是推动高质量发展的重要力量。近年来，中小城市在承接产业转移、完善城镇结构、推动城乡融合等方面发挥了不可替代的作用。与此同时，中小城市发展也出现了快速分化。部分中小城市凭借得天独厚的区位条件和发展基础，在动能转化、民生改善、生态建设等方面走在了前列。还有一部分中小城市，尽管基础薄弱，但通过发展思路创新，实现了跨越发展。也有一部分城市，人口持续外流、经济发展也难以找到新的突破口。2019年8月，中央财经委员会第五次会议指出，“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，这就意味着中小城市可能会加速分化，位于大城市群、与中心城市良好互动的中小城市将塑造出新的发展优势。
（二）指数研究的目的
本研究顺应中国特色社会主义进入新时代的历史方位，回答了什么是“创新、协调、绿色、开放、共享”发展，如何才能实现高质量发展的问题。对中小城市发展进行研究，其目的如下：
第二，树立高质量发展典型，总结发展规律，探索发展道路和模式。本研究依据最新发展形势和十九大最新精神，及时调整和优化指标体系，通过数据对比和案例分析，发现当年的高质量发展典型。近年来，中小城市异军突起，有的中小城市克服宏观经济波动的不利影响，抓住超大城市产业转移的机遇，因地制宜加快发展，在稳增长中发挥了至关重要的作用；有的中小城市科学把握生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，真正实现了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；有的中小城市着力推进供给侧结构性改革，加法、减法一起做，既做强做大优势产业、培育壮大新兴产业、加快改造传统产业、发展现代服务业，又主动淘汰落后产能，腾出更多资源用于发展新的产业。本研究体系着眼于全国，挖掘最新典型，总结新鲜经验，为其他地区提供学习和借鉴的样板。
第三，为中小城市高质量发展提供科学的理论依据。中小城市通过参与指数研究，不但可以清晰地看到自身的相对实力，还可以明确自身的长处和短板，为中小城市扬长补短，加快绿色发展，增强科技创新能力，挖掘城市投资潜力，提升新型城镇化水平，提升城市整体实力等提供科学依据。
（三）指数研究的原则
新时代中小城市发展指数研究和发展评价体系研究，必须坚持以下四条原则：
一是坚持科学评价理念。坚持把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感、幸福感、安全感，作为改革成效和发展成效的根本评价标准。十九大明确提出，要“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，“不断满足人民日益增长的美好生活需要”，“满足人民过上美好生活的新期待”。因此，反映居民就业、收入水平及收入差距的指标，反映公共服务和生态宜居的指标，应当作为高质量发展评价和政绩考核的核心指标。
二是突出新发展理念和重大战略的导向作用。十九大提出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。十九大修订的《中国共产党章程》提出，全面实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略等七大战略。高质量发展评价体系必须突出五大发展理念和七大发展战略的导向作用，引导各级党委政府更好践行发展新理念，推动重大发展战略落地生根。尤其需要强调的是，十九大首次提出的乡村振兴战略，应该在评价中重点突出。因此，乡村经济发展、城乡融合发展等方面的指标应纳入指标体系。
三是突出对当前经济社会发展和生态建设等重点任务落实情况的评价。紧紧围绕十九大提出的“建设现代化经济体系”“推动社会主义文化繁荣兴盛”“提高保障和改善民生水平”“建设美丽中国”等重点任务，构建高质量发展的评价体系。
本研究的评价对象原则上界定为中小城市。但考虑到中国特殊的经济政治体制和行政区划，评价对象作如下调整。
第一，考虑现行中国统计体系，基本上是以行政区划为统计单元，缺乏真正意义上的城市统计，因此，研究过程中，本文的评价对象在中小城市的基础上扩展至以该城市为核心的行政区域。
第二，考虑到行政级别对城市发展产生重要影响，不同级别的城市、行政区划不具可比性，因此，本研究的评价对象剔除了地级以上城市以及未成为建制市的地级行政区划。
第三，考虑到部分县级行政区划，尽管已经调整为市辖区，但由于远离中心城区，在经济社会发展中仍然相对独立，因此，本研究将远离中心城市的市辖区也纳入评价范围。如何判断哪些市辖区远离市中心？本研究采取的甄别方法是：市辖区内含有乡镇时，视为相对独立发展的市辖区。同时，本研究在对市辖区进行评价时，剔除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市的市辖区。
（二）范围界定
综上所述，本研究的评价对象界定为：县级市、县以及空间相对独立的市辖区，以及发展基础较好、具备“建市”条件的镇。
百强县市：县级市、县、自治县、旗。
百强区：含有乡镇、相对独立发展的市辖区（并剔除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市的市辖区）。
千强镇：全国重点镇、各省发展态势较好的镇。
四、评价体系及测评结果
依据新发展理念和经济高质量发展的要求，本研究构建了中小城市高质量发展指数，对中小城市综合实力进行评价。为了反映中小城市在绿色发展、科技创新、新型城镇化建设等方面的成就，本研究依次建立了绿色发展指数、科技创新指数和新型城镇化质量指数。为了反映中小城市投资潜力和营商环境，本研究构建了投资潜力指数。考虑中小城市中的县、县级市，与市辖区之间存在较大差异，本研究将县市与市辖区分开进行评价。
此外，考虑到发展基础较好、具备“建市”条件的镇已经具备中小城市的某些特征，本研究将这些镇单独归类，对其综合实力进行了评价。
（一）综合实力指数
本评价指标体系立足践行新发展理念和高质量发展的要求，从现代经济发展、社会民生改善、生态环境建设、城乡融合发展、创新驱动引领和现代治理效率等六个方面进行评价。
具体来说，指标体系包含以下六个方面：
1.现代经济发展。经济指标包含“经济发展水平指数”和“经济发展质量指数”。“经济发展水平指数”，主要反映地方经济发展水平高低以及经济发展水平的提高速度，主要用GDP增速、人均GDP、本级财政一般公共预算收入、财政收入占GDP比重、当年实际利用外资额、进出口总额、第一产业增加值占地区生产总值比重、人均社会消费品零售总额等指标来衡量。“经济发展质量指数”，主要反映地方经济结构优化和供给侧结构性改革的成效，用数字经济增加值占GDP比重、劳动生产率、资本生产率、综合能耗产出率、工业用地亩均效益（工业增加值与工业用地之比）、年末金融机构存贷款比等指标衡量。
2.社会民生改善。社会指标主要从“居民生活质量指数”和“公共服务水平指数”两个角度来反映。“居民生活质量”主要反映人民群众的获得感和幸福感，可以用城镇调查失业率、城乡居民人均收入、恩格尔系数、住房成套率、城镇居民最高收入户与最低收入户人均可支配收入比、房价收入比、人均预期寿命、电子商务消费与GDP比值八个指标来衡量。“公共服务水平”主要反映城镇公共服务投入和建设情况，可以用每万人拥有公共文体设施面积、高中阶段入学率、万人拥有公交车辆数、行政辖区内三级医院个数、城乡社会保险综合参保率、城乡居民生活最低保障标准六个指标来衡量。
3.生态环境建设。主要包括“资源节约”、“绿色生活”、“污染治理”和“生态建设”四个方面。资源节约可以用新能源使用比重、万元GDP耗水量、工业“三废”综合利用率、主要农作物秸秆综合利用率、农田灌溉水有效利用系数等五个指标来衡量。绿色生活水平可以用城市公共交通机动化出行分担率、新能源汽车保有量增长、农村卫生厕所普及率、城镇绿色建筑占新建建筑比重、绿色产品占有率（高效节能产品）等五个指标来衡量。污染治理可以用单位GDP碳排放、重大污染天数、工业废气达标排放率、工业废水达标排放率、工业固废处置率、城镇生活污水处理达标率、城镇生活垃圾无害化处理率、农村生活污水处理率、生活垃圾分类收集率、生活垃圾资源回收率、单位耕地使用农药减少率、单位耕地使用化肥减少率等十二个指标来衡量。生态建设可以用矿山废渣无害化回填率、新增水土流失面积、草原综合植被覆盖率、森林覆盖率、森林蓄积量增加率、PM2.5浓度下降率、（国考、省考、市考）断面水质达标率、建成区环境噪声达标区覆盖率、可治理沙化土地治理率等九个指标来衡量。
4.城乡融合发展。城乡融合主要反映工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系的构建情况，主要包括“城镇化水平指数”和“城乡差距指数”两个方面。“城镇化水平”主要用建制镇比重、城镇化率与非农产业比重之比、建成区路网密度（快速道、主干道）、中心城区义务教育阶段平均班级学生人数、城镇公共供水普及率、城镇家庭宽带接入能力等六个指标来衡量。“城乡差距”，主要用城乡居民收入比、城乡公交一体化率、农村户籍初中毕业升学率与城镇户籍初中毕业升学率之比、通村公路硬化率、行政村光纤接入率等五个指标来衡量。
6.现代治理效率。现代治理效率包含“政府行为规范化”、“政府行为效率”和“政府行政审批效率”。“政府行为规范化”反映政府行为的规范化程度，可以用非税收入占财政收入的比重，政府债务变化率，地方政府债券、地方政府债务、地方国有企业发行的企业债券违约事件发生次数等指标衡量。“政府行为效率”，可以用财政供养公职人员与常住人口之比、智慧政务建设覆盖率、年度获评先进基层党组织数量、年度获评优秀共产党员数量、年度获评优秀党务工作者数量来衡量；“政府行政审批效率”衡量政府的办事效率，可以用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标衡量。
表3中国中小城市高质量发展综合评价指标体系
注：现代治理效率为参考性指标。
2021年，中国中小城市高质量发展指数为70.8，与2019年相比提高了0.3。分区域来看，东部地区先发优势明显，高质量发展指数仍然处于领先位置。东部地区为77.1，提高了0.3；中部地区为70.8，提高了0.2；西部地区提高了0.4，达到65.6；东北地区为65.6，提高0.2。
百强县的综合经济实力连年增强，从总量规模来看，入围榜单的100个县市，以占全国1.86%的国土面积以及6.56%的人口，创造了全国9.42%的GDP，3.80%的一般公共预算收入，社会消费品零售总额占到全国的8.66%。而入围榜单的100个市辖区，以占全国7.47%的人口，创造了全国11.38%的GDP，4.53%的一般公共预算收入，社会消费品零售总额占到全国的11.31%，强区集聚优势凸显。2020年，百强县市的GDP总量达95732亿元，平均GDP接近千亿大关，而百强区的GDP总量达115616亿元，平均GDP更是突破千亿，强区强县已成为中国经济发展的领头雁，是中国各区域城市里的标杆。
图12020年百强县市、百强区主要指标与全国总量的对比
从产业结构来看，百强县市发展的主要动力是第二产业，二产占比达到48.57%，比全国平均水平高出10.75个百分点；三产占比为44.17%，比全国平均水平低10.36个百分点。
表42020年百强县市产业结构与全国的情况对比
2020年，百强区、百强县市的人均GDP分别达到119150元、105117元，在世界银行的划分标准中均已达到高收入国家水平。城乡居民人均可支配收入分别达到51404元、40295元，比全国平均水平分别高出19215元、8106元。
图2百强区、百强县市人均GDP和城乡居民收入和全国平均水平比较
在经济发达，富裕程度领跑全国的同时，强区强县在城乡协调发展上也更加均衡。2020年，百强县市和百强区的城乡居民收入倍差分别为1.87和1.84，远低于全国2.56的平均水平。
图3百强区、百强县市城乡居民收入倍差和全国平均水平比较
从全国综合实力百强县市发展情况看，县域（县市旗）发展极不平衡。在综合实力前100强县市中，江苏独占25席，浙江和山东分别占17席和13席，苏浙鲁三省的集聚效应更加显著。江苏省昆山市继续蝉联中国中小城市科学发展测评第一名，中部和西部第一名仍然保持不变，分别为湖南省长沙县和内蒙古的准格尔旗，辽宁瓦房店市跻身东北地区第一名。在综合实力前100强市辖区中，江苏和浙江表现抢眼，分别占据23席和20席，广东和山东分别占15席和10席。广东佛山市顺德区和广东佛山市南海区仍然位列前两位。
图4百强县市数量分布
在高质量一体化进程中，长三角城市群的中小城市表现极为亮眼，综合实力百强县市旗中，江苏、浙江、安徽三省总计占据49席，与2019年相比，增加3席。作为京津冀城市群重要腹地的河北省，在综合实力百强县市中占2席。在百强县市榜单中，东北地区总共有3个县市入围。
图52017年-2021年百强县市地区分布图
东部地区入榜数逐步上升，长三角地区的县市依然雄踞百强县榜单前列，在现代经济发展、社会民生改善、生态环境建设、城乡融合发展、创新驱动引领等方面，引领全国县域经济高质量发展。江苏省在入榜数量和发展质量两方面持续保持高位，同浙江省、山东省一起组成中国县域经济发展的“第一阵营”。中部地区入榜数稳中有升。
中部地区县域经济实力稳步提升，特别是安徽省、河南省两省县域经济增长明显。长江中游、中原地区一体化进程不断加快，将带动中部县域经济进一步发展。西部地区入榜数有所下降。
西部地区县域经济不平衡，入榜数量呈现缓慢下降趋势。但随着东中部地区产业向西部转移、区域协调发展战略进一步落实，广阔的西部县域未来有望成为中国经济发展的重要阵地。
东北地区入榜数逐年减少，经济增长动力相对不足，进入百强县市数量波动下行。
2021全国综合实力百强区榜单显示，百强城区在城市高质量发展中起到强势的引领作用，但区域分布不均、集聚态势更加明显。综合实力百强区分省份数量如下图所示：
图62021年各省百强区数量分布图（单位：个）
由上图可以看出，东强西弱，南强北弱，江苏、浙江、广东领跑全国。长三角城市群的江苏、浙江、安徽三省在综合实力百强区中总共46席，表现极为亮眼。而作为京津冀城市群重要腹地的河北省，在综合实力百强区中仅占4席。从东西部看，东部地区上榜76席，西部地区占据15席，分布密度分化明显；东北地区在百强区榜单中，无一入围。
图72017年-2019年、2021年百强区地区分布图
从近4年区域变化来看，东部地区百强上榜数量近年来均占据了70%以上，西部地区在14个左右，略多于中部地区11个左右。东北地区最新情况则是无一入围百强区榜单。
县域经济的发展程度是一个地方经济活力的重要体现。随着我国经济的不断发展，2020年县市中GDP突破千亿大关的数量创下历史新高，达38个，较上年增加5个。从省份来看，38个“千亿县”主要分布在江苏、浙江、福建、湖南、山东、河北、贵州、陕西、江西九个省份，大多数位于沿海地区。
图82020年中国38个“千亿县”区域分布
“千亿县”的经济优势正在逐步放大。38个“千亿县”具有较强的人口吸纳能力，常住人口总量达到4755.8万人，占百强县的比重为51.32%，其创造的经济总量占到了百强县的60.01%。
同时，“千亿县”的财政实力更为雄厚。一般公共预算收入规模和增速的变化，往往反映着一个地方的经济体量、经济活力、增长质量的变化。38个“千亿县”一般公共预算收入达到4188.27亿元，占百强县的比重为60.19%。“千亿县”的居民消费力更强。38个“千亿县”社会零售消费总额达到18601.37亿元，占百强县社会零售消费总额的比重为54.82%。
图9“千亿县”与百强县社会消费零售额总额、一般公共预算收入对比
“千亿县”在夯实共同富裕的道路上走得更远。其中，38个“千亿县”人均GDP达到12.47万元，高出百强县平均值1.96万元；居民人均可支配收入达到4.72万元，高出百强县平均值0.69万元。“千亿县”和“百强县”的城乡居民收入倍差比较接近，两者都已缩小到1.9以内，分别为1.88和1.87。
图10“千亿县”与百强县人均GDP、居民人均可支配收入对比
2020年以来，各市辖区深入贯彻新发展理念，推动经济实现平稳增长，市辖区GDP突破两千亿大关的数量达到了11个。从省份来看，11个“两千亿区”主要集中在广东、江苏、浙江、福建、湖南五个省份。
图112020年中国11个“两千亿区”的区域分布
从“两千亿区”内部看，可以划分为三个梯队：2020年，广州市黄埔区、佛山市顺德区、佛山市南海区、杭州市余杭区GDP均超过3000亿元，为第一梯队；常州市武进区GDP为2607.21亿元，为第二梯队（2500亿~3000亿元）；广州市番禺区、宁波市鄞州区、广州市白云区、长沙市雨花区、福州市鼓楼区、苏州市吴江区六个城区GDP在2000亿~2500亿元之间，为第三梯队。
图122020年中国11个“两千亿区”生产总值情况（单位：亿元）
对比百强区来看，11个GDP进入两千亿元的市辖区，常住人口总数达2215.93万人，占百强区的比重为21.01%，其2020年GDP总量为29148.08亿元，占百强区的比重为25.21%；一般公共预算收入达到2115.12亿元，占百强区的比重为25.50%。
由于“两千亿区”的物质基础更为充沛，因此在促进先富带动后富上有更大的操作空间。其中，11个“两千亿区”人均GDP达到16.72万元，高出百强区平均值4.80万元；居民人均可支配收入达到6.30万元，比百强区平均值高1.16万元。“两千亿区”的城乡居民收入倍差低于百强区，分别为1.74和1.84，可见“两千亿区”的城乡融合水平更高。
图13“两千亿区”与百强区人均GDP、居民人均可支配收入对比
表52021年度全国综合实力百强县市
表62021年度全国综合实力百强区
（二）绿色发展指数
绿色发展，建设人与自然和谐共生的现代化，是党的十九大报告的明确定位。中国推进生态文明建设和绿色发展必须加大环境治理力度，加快构建环境管控的长效机制，全面深化绿色发展的制度创新，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎，因而城市发展应坚持“绿色发展”的理念，正确处理经济发展和生态环境保护的关系。在此背景下，作为推进新型城镇化和城市区域一体化的重要力量，中小城市应主动作为，积极践行绿色发展理念，提升可持续发展的能力。为反映中小城市在绿色发展方面的成就，我们研究建立了中国中小城市绿色发展评价指标体系，以生态文明为导向，每年将评选出全国百强县市和百强区，树立全国绿色发展新标杆，加速推动美丽中国建设，此项工作已持续开展16年。
1.评价思路
绿色发展是基于可持续发展的新型经济发展理念，是合理利用自然资源改善人类社会生存状态的绿色环境发展理念，是人与自然和谐相处的绿色文化发展理念，是社会文明的现代化标志。实现绿色发展必须加快推动生产和生活方式绿色化，构建科学合理的城市化格局和农业发展格局，推动低碳循环发展，加大环境治理力度，加强生态文明建设。因此，应从资源节约、绿色生活、污染治理和生态建设等方面来构建指标，评价中小城市绿色发展成就。最终选择了4个一级指标和32个二级指标构建形成中国中小城市绿色发展评价指标体系。
2.评价原则
一是坚持人与自然和谐理念。坚持把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感、幸福感、安全感，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，作为改革成效和发展成效的根本评价标准。十九大明确提出，要“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，“不断满足人民日益增长的美好生活需要”。“美好生活需要”的重要内容就是优质的生态产品和优美的生态环境，因此，反映污染治理等指标应当作为绿色发展研究和政绩考核的核心指标。
二是突出新发展理念导向作用。十九大提出，发展必须是科学发展、高质量发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。绿色发展评价指标体系必须突出新发展理念的导向作用，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，引导各级党委政府加快推动形成绿色发展方式和生活方式，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进能源生产和消费革命，推进资源全面节约和循环利用。因此，绿色生活、资源节约等方面的指标纳入指标体系。
三是强化生态建设任务落实评价。党的十九大报告针对加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国等方面做了重要战略部署。在习近平总书记生态文明建设重要战略思想指引下，绿色发展紧紧围绕生态系统保护和修复工程、优化生态安全屏障体系、提升生态系统质量和稳定性、加强自然保护区综合治理、深化生态环保领域改革等重点任务，将生态建设等方面指标纳入绿色发展评价指标体系。
3.指标体系
绿色发展主要包括资源节约、绿色生活、污染治理和生态建设等四个方面的指标。
（1）资源节约。节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。资源节约可以用万元GDP能耗、新能源使用比重、万元GDP耗水量、工业“三废”综合利用率、主要农作物秸秆综合利用率、农田灌溉水有效利用系数、单位建成区面积二三产业增加值等七个指标来衡量。
（2）绿色生活。绿色发展应采用有利于降低废弃物排放的生产和消费方式，推进人类对自然的开发和利用控制在生态环境可自我更新的范围之内。因此，绿色发展不仅要考量经济发展领域，更要深入分析城市居民生活方式。绿色生活水平可以用城市公共交通机动化出行分担率、新能源汽车保有量增长、农村卫生厕所普及率、城镇绿色建筑占新建建筑比重、绿色产品占有率（高效节能产品）等五个指标来衡量。
（3）污染治理。环境保护和治理要坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，减少污染物排放。污染治理可以用工业废气排放达标率、工业废水达标排放率、工业固废处置率、建设用地安全利用率、城镇生活污水处理率、城镇生活垃圾无害化处理率、农村生活污水处理率、农村生活垃圾无害化处理率、主要污染物排放强度、单位耕地使用农药减少率、单位耕地使用化肥减少率、环保投入占GDP比重等十二个指标来衡量。
（4）生态建设。良好的生态环境，既为绿色发展提供了必要空间，又是绿色发展必须维护的根基。生态建设可以用单位GDP碳排放、重大污染天数、新增矿山恢复治理面积、新增水土流失面积、草原综合植被覆盖率、森林覆盖率、森林蓄积量增加率、可治理沙化土地治理率等八个指标来衡量。
表7中国中小城市绿色发展评价指标体系
2021年，中国中小城市绿色发展指数上升0.5个百分点，达到了62.2。中小城市在产业生态化和生态产业化方面持续发力，近两年在资源节约、污染治理等方面的进步尤为明显。
分区域来看，东部地区绿色发展指数仍然遥遥领先，提高了0.8，达到了67.9。这主要是由于东部地区城市绿色发展起点较高，近年来随着产业加快升级，资源节约水平快速上升，生态建设投入持续加大。中部、西部和东北地区绿色发展指数也有所上升，分别达到了59.2、53.0和55.6。这表明，中西部地区、东北与东部地区绿色发展水平差距还在拉大，绿色发展和生态建设面临更多困难。
在全国绿色发展百强县市中，入围县市最多的江苏、浙江和山东分别占22席、18席和12席。在全国绿色发展百强区中，入围市辖区最多的江苏、浙江、广东，分别占22席、18席和17席。
表82021年度全国绿色发展百强县市
表92021年度全国绿色发展百强区
（三）投资潜力指数
投资潜力指数，主要用于表征城市吸纳投资的潜力，主要是指单个城市的投资潜力指数。由于资本的本性和投资主体的多元化，资本形成和积累的关键在于营造良好的投资环境。当前，通过整合城市各种资源，营造良好的城市投资环境，仍然是中小城市发展过程中一个至关重要的课题。
投资潜力评价侧重于对蕴涵在区域这一综合体中的投资环境的营造和投资机会的发掘，努力引导区域发展方向，并对投资者决策提出建议。
投资潜力评价指标体系包含五方面指标。
1.人口和劳动力。人口规模越大，不但意味着更充足的劳动力供给，更意味着更大的市场潜力。因此，常住人口规模是投资潜力的正向指标。户籍人口在常住人口中比重越小，表明流入的外地人口越多，表明城市具有更大潜力。如果户籍人口超过常住人口，表明该城市处于人口净流出状态。因此，户籍人口占常住人口比重为投资潜力的逆向指标。劳动力素质是投资者进行投资决策时考虑的重要因素，劳动力素质越高，受教育年限越长，往往意味着更大的投资潜力。
2.基础设施。城市投资机会能否转化为对投资者的现实吸引力，城市投资潜力能否转化为真正的投资价值，很大程度上取决于城市基础设施，以及其他基础条件的完善程度和发展水平。此处主要用辖区内国家级和省级产业园区数量、建成区路网密度（快速道、主干道）、万人公共厕所数、城镇公共供水普及率、城镇管道燃气普及率、城镇宽带接入速率等指标来衡量。
3.交通区位。交通区位对投资效益和企业运营具有重大影响，主要从辖区内是否有（高铁站、民航机场、普通客运火车站、货运火车站、港口），辖区内高速公路出入口个数，与超大城市、特大城市、大城市距离等三个方面来衡量。
4.生态环境。现代化经济体系建设对生态环境质量的要求越来越高，生态环境质量在投资决策中的分量越来越重。生态环境主要用森林覆盖率、空气质量优良率、PM2.5浓度下降率、（国考、省考、市考）断面水质达标率、建成区环境噪声达标区覆盖率、建成区绿地率等六个指标来衡量。
表10中国中小城市投资潜力评价指标体系
注：﹡政府效率为参考性指标。
2021年，中小城市投资潜力进一步改善，投资潜力指数达到82.7，与2019年相比提高了0.3，对投资潜力提升贡献最大的是基础设施建设和生态环境改善。分区域看，东部、中部和西部投资潜力分别提升了0.2、0.4和0.2，分别由2019年的84.3、83.2和79.9提升至2021年的84.5、83.6和80.1。东北地区投资潜力则略有提升，指数上升0.1至79.9。
在投资潜力前100强县市中，东部占45席，中部、西部和东北分别占36席、15席和4席。安徽和江苏各有14个、12个县市入选，山东和浙江各10个县市入选。尤其引人注目的是，安徽加快融入更高质量长三角一体化，投资价值日益显现，仍是入围投资潜力百强县市最多的省份。
在投资潜力前100强市辖区中，东部占62席，中部占15席，西部占20席，东北占3席。入围市辖区最多的江苏、广东各有25个、13个市辖区入选。
表112021年度全国投资潜力百强县市
表122021年度全国投资潜力百强区
（四）科技创新指数
当今世界，科技发展水平已经成为影响一个国家和地区综合实力的核心要素，科技进步深刻影响着经济社会发展和人民生活。坚定科技创新引领，是坚持新发展理念的必然要求，只有发挥科技创新的支撑引领作用，才能更好地加快现代产业体系发展，推动经济体系优化升级。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将科技创新已提升至统领全局的战略支撑地位。与大城市相比，中小城市创新能力较弱、创新成效不显著等问题仍然比较明显，因此创新能力不适应高质量发展要求则是今后一段时期“补短板”的方向。新时期，科技创新将在经济双循环新格局、乡村振兴、城乡融合以及现代化建设等方向发挥重要作用，科技创新对于中小城市发展的作用将越来越突出，逐步成为中小城市发展的第一推动力。为反映中小城市在科技创新发展方面的成就，我们研究建立了中国中小城市科技创新评价指标体系，以创新驱动为导向，每年将评选出全国百强县和百强区，加强科技创新支撑引领中小城市发展的战略引导，提升中小城市科技创新核心竞争力。
城市发展是经济、社会和环境的全面发展，科技创新在城市发展中发挥着重要驱动作用。从某种意义上讲，科技创新是城市发展的重要驱动力，城市发展的质量和水平在很大程度上反映了科技创新的作用；科技创新是城市发展的重要支撑力，是经济可持续健康发展的重要保障；科技创新是城市发展的重要引领力，是通过技术改造、产业升级、资源节约催生的新的生产方式和经济增长方式；科技创新是城市发展的重要承载力，依靠科技创新推动城市绿色发展，加快智慧城市建设，提升城市管理和公共服务水平。根据科学发展规律，构建城市全链条创新发展路径。因此，从科技创新平台、科技创新潜力、科技创新活力、科技创新成效等方面来构建指标，评价中小城市科技创新发展成就。最终选择了4个一级指标和15个二级指标构建形成中国中小城市科技创新评价指标体系。
中国中小城市科技创新评价指标体系研究，遵循以下基本原则：
一是科学性原则。构建指标体系从客观实际出发，运用合理的理论作为依据，符合科学发展规律，同时在对数据进行处理和指数测算时采用科学方法，从而保证评价结果的真实可靠。
二是系统性原则。各指标之间具备一定的逻辑性，既能从不同侧面反映中小城市科技创新建设情况，又能较为准确地反映科技创新不同环节之间的内在联系，共同构成一个有机统一体。
三是全面均衡原则。指标体系能够覆盖科技创新发展的各个方面，全面考虑各要素之间的关系，各级指标要能对上一级指标进行全面反映。同时注意指标层次、指标数量以及绝对量与相对量指标之间的关联等方面的均衡性。
四是可比性原则。指标体系中的每一个指标，能够反映被评对象的共同属性，反映被评价对象属性中共同的内容，具有相同的计量范围、计量口径和计量方法。
科技创新评价力图对创新环境、创新服务、创新融资、创新主体、创新成效等进行系统评估。但是囿于数据可得性和可比性，课题组结合创新资源和发展基础，重点评估中小城市的科技创新平台建设、科技潜力、科技创新活力和科技创新成效等四个方面的情况。
（1）科技创新平台。科技创新平台是创新驱动发展的重要载体，具有聚集全社会各类创新资源、推动大众创业、万众创新的重要作用。科技创新平台包括国家级、省级高新技术产业园区，国家级、省级、市级科技部门认定的新型研发机构，国家级、省级、市级科技创新创业平台。
（2）科技创新潜力。具有科技创新潜力的城市通常拥有一定的研发机构数量、研发人才储备、研发经费投入以及高效的研发管理体系等，具备持续的创新能力。研发潜力通过教育科技支出占本级财政支出比重、研发投入增长率、研发投入占GDP比重、每万人专业技术人员数、每万人大专以上学历人数等五个指标来衡量。
（4）科技创新成效。科技创新最终要反映到其对经济发展的支撑和贡献上来。创新成效通过科技进步贡献率、战略性新兴产业产值占规上工业总产值比重、高新技术企业数、省级以上“专精特新”企业数量、技术市场成交金额占GDP比重等五个指标来衡量。
表13中国中小城市科技创新评价指标体系
2021年，中小城市科技创新指数为58.9，尽管纵向来看仍然在进步，创新指数有所提升，但与大城市相比，创新能力较弱、创新成效不显著等问题仍然比较明显。尽管部分城市在创新方面加大了投入力度，但多数中小城市的研究与试验发展（R&D）经费支出占GDP的比重低于全国平均的2.40%。尤为重要的是，中小城市的创新要素聚集能力总体上还比较弱，市场化的企业研发投入所占比重也比较低。这既是由中小城市的经济实力、产业结构和发展阶段所决定的，也比较客观地反映了中小城市在创新网络中的相对弱势地位。
分区域看，东部、中部、西部和东北的中小城市科技创新指数分别为66.4、56.8、52.8和52.4。东部地区中小城市的科创能力以加快速度提升的同时，西部地区和东北地区中小城市的科创能力则基本处于徘徊状态，区域之间创新发展差距进一步拉大。
在科技创新百强县市中，东部地区占65席，中部占24席，西部和东北各占8席和3席。入围城市最多的省份是江苏，有23个，此外，浙江和山东入围城市也较多，分别有15个、14个城市入围。在科技创新百强市辖区中，东部地区占71席，中部占13席，西部占14席。入围市辖区最多的省份是江苏和浙江，各有20个，广东入围13个。
表142021年度全国科技创新百强县市
表152021年度全国科技创新百强区
（五）新型城镇化质量指数
课题组从新型城镇化的本质内涵和基本思路出发，依据《国家新型城镇化规划》的要求，结合中小城市发展实际，从城镇化水平、基本公共服务、基础设施和资源环境四个方面构建中小城市新型城镇化质量评价体系。具体指标体系如表16所示。
表16中国中小城市新型城镇化质量指数指标体系
2021年，中小城市的总体城镇化质量指数为47.0，比2019年提高0.8。近年来中小城市在基本公共服务、基础设施、资源环境等方面都取得较大进步，推动城镇化质量持续提升。本年度推动城镇化质量指数提升的最重要动力是基本公共服务的提升。需要注意的是，近年来中小城市发展分化现象越来越明显。区位良好、经济发展较快的中小城市，尤其位于城市群中、与中心城市距离较近的城市，人口规模呈现持续增长的势头。与此同时，人口减少的县市数量也在快速增加，大约三分之一的县市都面临较大的人口减少的压力。客观上看，制约中小城市城镇化质量的因素也在不断凸显，随着国家对地方债的整治，可能会对中小城市基础设施建设带来一定冲击。2021年度新型城镇化质量100强县市及新型城镇化质量100强市辖区排序如表19和表20所示。
在新型城镇化质量百强县市中，东部地区占57席，中部占26席，西部和东北各占13席和4席。入围城市最多的省份是江苏，有19个，此外，浙江和山东入围城市也较多，分别有13个、11个城市入围。在新型城镇化质量百强市辖区中，东部地区占73席，中部占14席，西部占12席。入围市辖区最多的省份是江苏和浙江，各有22个和20个。
表172021年度全国新型城镇化质量百强县市
表182021年度全国新型城镇化质量百强区
（六）建制镇综合实力指数
如前所述，考虑到发展基础较好、具备“建市”条件的镇已经具备中小城市的某些特征，本研究将这些镇单独归类，对其综合实力进行了评价。
我们以国家统计局公布的“千强镇”、全国重点镇、各省发展态势较好的镇等为基本评价对象。考虑到建制镇数据可得性和可比性，我们选取了GDP、一般公共预算收入、规模以上工业企业数、固定资本形成净额、营业面积50平方米及以上超市数、城乡居民收入等指标进行综合比较，计算了建制镇的综合得分。
表192021年全国千强镇名单
五、研究思路、计量方法和模型
中小城市发展指数研究，必须结合县市区经济社会发展的实际情况，考虑数据的可得性，在评价体系的科学性和评价工作的可行性之间寻求均衡。
（一）研究思路
为解决上述问题，本研究力图利用客观数据，通过数量化的方法得出结论。例如，投资机会多寡本身可以通过一些表征性指标表现出来，如人们一般都会同意以下一些判断：“战略性新兴产业越发达的地区经济发展质量越高”“研发经费越高的地区经济科技创新能力更强”“房价收入比越高会带给居民过大压力”等。因此，通过“战略性新兴产业占规上工业总产值比重”“研发经费占GDP比重”“房价收入比”等指标表征经济发展质量或居民生活质量。同样，用“单位GDP耗能”“单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平。
（二）计量方法
1.赋予权重
考虑到指标体系涉及的具体指标较多，本研究采取德尔菲法分两层赋予权重。第一层次：依据各因子对综合实力、绿色发展和投资潜力的影响程度赋予权重（总和为1）；第二层次：对影响因子的内部各指标按重要性程度赋予权重（每一因子内指标权重之和仍为1）。由此计算每一指标在指数中的权重为：因子所占权重×指标在因子中所占权重。
2.选取标准并计算单项指标得分
本研究确定，单个城市所有单项指标均以该指标最高数值得分为“1”，其他城市依据比例得分递减。如人均GDP，A市最高，数值为80000元，B市为64000元，则A、B两市得分分别为1和0.8。对于逆指标，设最低值得分为1，其他城市在该项上的得分为：该项指标最低值/该城市该项指标实际值。
（三）计算模型
1.综合实力指数
单个城市的综合指数计算公式为：
中小城市总体综合实力指数为：
上式中，S为中小城市总体综合实力指数（简称中小城市发展指数），Si为单个城市的综合实力指数，λj、λjk、λjkl分别为一级指标、二级指标和三级指标的权重，qijkl为该城市单项指标上的实际得分。
2.绿色发展指数
单个城市的绿色发展指数计算公式为：
中小城市总体绿色发展指数为：
上式中，Q为中小城市总体绿色发展指数，Qi为单个城市的绿色发展指数，λj、λjk分别为一级指标和二级指标的权重，qijk为该城市单项指标上的实际得分。
3.投资潜力指数
单个城市的投资潜力指数为:
中小城市总体投资潜力指数为：
上式中，pi为单个城市的投资潜力指数，λj、λjk分别为一级指标和二级指标的权重，qijk为该城市单项指标上的实际得分。
4.科技创新指数
单个城市的科技创新指数为：
中小城市总体科技创新指数为：
上式中，I为中小城市的总体科技创新指数，Ii为单个城市的科技创新指数，λj、λjk分别为一级指标和二级指标的权重，qijk为该城市单项指标上的实际得分。
5.新型城镇化质量指数
单个城市的新型城镇化质量指数计算公式为：
中小城市的总体新型城镇化质量指数为：
上式中，U为中小城市总体新型城镇化质量指数，Ui为单个城市的城镇化质量指数，λj、λjk分别为一级指标和二级指标的权重，qijk为该城市单项指标上的实际得分。
6.建制镇综合实力
上式中，Ti为建制镇的综合实力指数，λj为指标权重，qij为该建制镇单项指标上的实际得分。