莫迪自执政后便积极建立一个更加开放的市场并创造良好的投资环境以吸引外国投资。新冠肺炎疫情发生以来，印度经济遭遇重创，为缓解经济增长压力，印度也借机出台了一系列为外资“松绑”的政策。但是，随着各国对外资风险警惕性的提升，印度吸引外商直接投资的政策也面临很大挑战。为此，印度政府也相应地对外资政策做出了积极调整。但受中印关系影响，印度对来自中国的投资设定了更具有针对性与选择性的限制条件。近年来，由于印度经济发展呈现出更加明显的民族主义与保护主义倾向，且印度政府推出了“自力更生”计划，加之中印关系在低谷徘徊，致使中国对印度的投资面临更大风险与挑战。
关键词：印度外资政策中国
自1991年印度开启市场化改革以来，开始不断放宽投资领域并改善外商投资政策，以提振国际投资者的信心。2020年以来随着中印关系的下行，莫迪政府多次修改了外资政策，矛头指向中国，提出了针对“陆地接壤国家”的投资限制。在向其他国家进一步开放“自动路径”审批通道的同时，将大部分来自中国的投资纳入政府审批的范围之内。事实上，作为“资本输入国”的印度，在全球贸易保护主义抬头之后，其经济政策已然显现出自我冲突的迹象。在高调吸引外资的同时，又暗自设置重重障碍。莫迪政府的经济政策因此也被形容为“融合重商主义和新自由主义的经济民族主义”。疫情暴发之后，为防止国内优质产业被外资并购，印度政府对待外资表现出更为审慎的态度。为遏制中国投资的“扩张主义”倾向，印度把对中资的封锁与国家安全画上了等号。然而，在疫情的冲击下，面对本国经济发展的巨大压力，以及中国资本对印度市场不可替代的作用，印度政府的做法显然是为疫情之后的经济复苏埋下了制度风险的隐患。
一、新冠疫情以来印度吸引外资情况与政策
在印度学者的规划中，印度将在不远的将来，成为全球排名第三的外国投资目的地。但是，自2018年由美国发起的全球贸易保护主义开始抬头，印度吸引外资和改革开放政策的涓滴效应并没有在印度市场中发挥出来。莫迪的经济策略基本延续其在2001-2013年间在古吉拉特邦任职期间的发展思路：通过改善基础设施、建立园区、鼓励投资和吸引外资来达到提速经济发展的目的，具有明显的亲商和亲市场的倾向。
这些措施有利于引进投资，但也是滋生裙带资本主义的土壤。在保护投资者的同时，政府的措施普遍忽视了中小企业与广大劳动者的利益。新冠疫情暴发以后，印度劳动力市场承担了巨大的压力。在连续二十年的高速增长之后，印度经济改革的红利释放殆尽，其经济和政治结构中的一系列痼疾则导致社会矛盾进一步激化。
（一）新冠疫情以来印度刺激经济举措
首先，莫迪政府推出了“自力更生计划”。为缓解疫情带来的经济发展压力，印度政府在发布第一轮封锁禁令的同时，就发布了第一轮经济激励计划，以期帮助各个行业应对疫情的负面影响。事实上，印度政府还希望能够将疫情的危机转变成为经济发展的契机。这一系列经济激励计划不但着眼于维系疫情下各个经济行业的发展，也在释放改革的信号，希望以此吸引外资进一步投入印度市场。
2020年5月，莫迪正式提出“自力更生”计划，同时进一步推进“印度制造”这一国家战略。根据该计划，政府部门将在未来五年内提供4000亿卢比的财政支持，用以刺激印度电子制造业的发展，并预计在五年内实现1530亿美元的总产值。此举意在推动经济复苏，振兴本土制造业，在保护内需的基础上，扩充产能，补齐印度供应链和产业链的短板，为经济发展提供新动力。围绕自力更生计划，印度政府启动了土地、劳动力、资金和农业等多个领域的改革行动：消除地区之间的贸易壁垒，提供电子交易平台扩大农民出售农产品时的自由选择权，并且引入了新的合同农业的模式；为中小微企业提供资金与政策支持，协助其拓宽市场渠道；同时，进一步推动国有企业私有化，许诺将向私营企业开放所有行业。
（二）印度吸引外资基本情况与总体政策
首先，从外资总体情况来看，2019年印度获得510亿美元外国投资，全球排名第九。为进一步刺激经济发展，改善通货膨胀和控制财政赤字，莫迪政府加大对外开放和经济外交力度，印度营商环境得以大幅改善，外国投资不断增加。根据《2020年营商环境报告》，印度全球排名第63位，上升了14位，连续三年被评为十大进步最快国家。新冠疫情暴发后，南亚经济体产出萎缩，财政收入下降；同时，为应对疫情所投入的救助措施导致政府公共支出超常规增长,财政赤字率和公共债务大幅攀升。根据2021年10月国际货币基金组织发布的《世界经济展望报告》显示，新兴市场和发展中经济体经济衰退率为3.3%，其中印度经济将萎缩10.3%，印度的政府债务占GDP的比重上升17个百分点至89.6%。根据联合国贸易组织的统计，2021年印度外国直接投资同比下降26%。同时，印度政府提供的统计数据也并不乐观：2021财年，印度获得外国直接投资数额为431亿美元，较2020财年下降16个百分点。
第四，通过税收制度改革实现对市场的激励。在商业领域，印度现行的税种主要有十二个类别。在本轮外资友好政策改革的背景下，印度重点对公司税进行了改革。在2019-2020财年，印度公司所得税下调至22%。因此，公司的实际税率基本保持在25.17%（包括附加税费），并且不需要再上缴最低替代税（MAT）。对制造业领域的公司则有更为优惠的税率措施：对于在2019年10月1日之后在印成立的制造行业公司，如果未享受其他优惠或豁免条件，且可在2023年3月31日之前开始生产，则可以享受15%的所得税税率。因此，这类公司的实际税率为17.01%，并且不需要再上缴最低替代税（MAT）。与此同时，最低替代税的征税标准也从原先的18.5%下调至15%。
第五，外资管理机制的改革。从机构改革方面来看，莫迪在简政放权，精简机构，减少投资审批环节的决心也十分明显。2015年1月，莫迪政府宣布正式撤销“计划委员会”，改设“全国改革印度学会”。原先的计划委员会是决策机构，掌控印度经济决策长达65年之久；而学会则更类似于决策研究机构，在职能上并不干预资源分配。2017年5月，印度政府废除了外国投资促进委员会（ForeignInvestmentPromotionBoard，FIPB）。该机构成立于1991年，是审核外资申请的单一窗口部门。所有不能通过自动路径投资的外资,都需要经过该部门审批。该委员会主要由财政部经济事务局、工商业部工业政策促进局、工商业部商务局，以及外事部的经济关系局等多个单位共同组建，因此审批过程常常受限于冗长的程序与部门之间的协调之中。2017年6月之后，这部分外国投资申请将由工商部工业与内贸促进司统一受理，按照十一个领域的业务分别送对口的部委直接审批，从而大大简化了外资审批的程序。
二、印度外资政策调整的环境分析
（一）外部环境
首先，2016年以来世界各国外资审查制度日趋严格。为外资提供友好的政策制度环境是各国普遍接受的经济发展策略之一。通过吸收外国投资，目的国可以获得资金、技术，渠道和发展的创新动力。但与此同时，外国投资也在不同的领域对目的国带来了不同程度的风险。在新冠疫情暴发前的五年之间，世界多个国家的政府对于外国投资风险的重视程度越来越高，因此随之也带来了各国对于外国投资审查制度的调整。自2016年以来，经合组织内有一半的成员国家调整了涉及多个领域的外资审查机制。事实上，在疫情暴发的2020年之前，外资审查一直在向更加严格和覆盖更多领域的趋势发展。并且，已经逐渐在一些国家和行业成为例行的工作程序。疫情的暴发无非是加快了这一程序。除了出台临时性的应对措施，例如法国、德国、日本和西班牙则出台了应对疫情的永久性措施。印度作为发展中国家，则表现更为敏锐且审慎，立即在外资政策上做出了反应。
最后，加强针对因疫情遭遇短期经济性困难的产业的收购审查。对于由于疫情导致经营困难，或者是如果未遭遇疫情则不会陷入经营困难的产业，对于市场来说应该属于优质资产，能够在疫情后继续成为经济发展的有效组成部分。当这些产业陷入短期的困境之时，正是包括外资在内的外来资本介入的良好时机，如果政府不干预、不保护，那么很可能使外资借机占有和利用这些产业，并从而影响这些行业在疫情之后的发展。这一点看来是许多国家的共识，不单单是发展中国家，包括澳大利亚、法国、意大利在内的发达经济体也在疫情期间出台了较为严格的临时性限制措施。
（二）内部环境
首先，莫迪政府改革阵痛以及政府与底层民众之间的冲突。莫迪经济学里的经济发展并不是包容性增长的概念。近年来莫迪的改革呈现越来越多的“集权化”的特征，希望通过打破“中间人”的制度，实现对市场进行垂直化的管理，从而使印度走向达到高效率的现代化和市场化的发展轨道。经济改革和社会不平等不存在先验的联系。“市场改革对社会不平等的影响很大程度上取决于这些改革的具体内容。”如果改革表现为取消控制而让市场决定，那么不平等也许会从收入和分配等各个方面体现出来。所以，只有使弱势群体能够参与经济发展进程，改革在减少贫困和实现平等方面才能建立因果关系。
2020年9月，莫迪推出了意在推动农业市场化改革的“农改三法”，通过废除中间人，允许农民将农产品自由出售和由市场决定农产品价格等措施向农民阶层赋权。但由于持续一年的农民抗议活动“农改三法”最终于2021年11月宣告失败。有学者分析莫迪撤销这三部法律的原因在于担忧北方邦和旁遮普邦的大选。但为何旨在改革农业并使农民受益的法律，最终会失败于农民群体的抗议？事实上，印度的“三农问题”一直是制约印度发展的重要因素。一方面,源于印度社会内部结构的复杂性。所谓的“大脑指挥不动四肢”，在中央决策层面到社会的神经末梢之间，存在许多的中间阶层。中间阶层的存在必然会导致腐败与层层分利，最终使改革的红利消失殆尽；另一方面，印度涉及“三农问题”的社会改革一直是失败的。以土地改革为例，每一次的改革，不论内容多么的先进与合理，最终都会在印度的社会运转机制下与小农阶层和最贫困的群体擦肩而过。然而，这种失衡的改革，最终会让印度的经济发展付出代价。当然，也会让印度最贫困的人群失去对于改革的耐心与信心。
三、印度对华外资政策调整的原因与内容
虽然莫迪政府通过经济自由化改革和大力吸引外资，为印度经济注入了发展动力。但是，由于全球贸易保护主义抬头，印度国内产业结构失衡，产需矛盾不断加剧，印度经济出现了明显的内生增长动力不足的态势。鉴于印度经济增长的持续滑坡，莫迪政府逐渐改变主打经济牌的执政理念，转而通过渲染印度教民族主义，煽动所谓的“外部威胁论”，意图激发印度国内的民族主义情绪，从而达到巩固执政的基本盘的目的。
（一）印度对华外资政策调整主要原因
首先，源于对外资风险的认识提升。开放与合作是世界经贸关系的趋势。作为投资来说，对参与双方都同时意味着机遇与风险。近年来，包括发达经济体在内的国家对于外资中的风险更加重视，由此也使得各国加大了对于外资的审查力度。2020年印度对中国投资采取了更加审慎的态度，一部分系源于这种趋势的延续。事实上，在2021年世贸组织对印度的外贸政策审查中，美国与欧盟也对印度高昂且不稳定的进口税提出了质疑。印度的贸易壁垒对于其它国家也是存在的事实。
最后，源于印度希望从中美争端中“两头”受益。作为主权国家，印度的政策选择应是符合国家利益且是相对理性的。中美争端在不同的场合被印度定义为其“契机”。一方面，印度想借力美国完成与中国“脱钩”的心愿，降低对于中国制造的依赖性，并且最好能够在某种程度上取代中国在全球产业链中的位置，加强“印度制造”的存在感；另一方面，印度也有借机取代美国，拓宽进入中国市场口径的想法。例如，在印度国会报告中，详细阐述了应该利用中国针对美国的惩罚性关税，时刻保持信息敏感，由印度驻华使馆进行及时的甄断，寻找契机替代美国向中国出口商品，从而提高印度对华贸易比例。因此，不论印度的倾向性如何，其初衷必然是希望能够利用国际局势的变局，将自身利益最大化。
（二）印度对华外资政策调整主要内容
最后，国际条约方面的变化。印度是WTO最早的成员国，积极利用WTO的机制解决国际贸易争端，在外资领域一直以来采取“半开放、半管制”的态度。在经济快速发展的时期，印度以新兴经济体和发展中国家代表为自我定位，在国际交易规则体系中表现积极主动。但自改革开放的红利逐渐式微，加之持续的疫情影响使印度经济发展承受巨大压力，印度在国际条约中的表现也开始发生变化。
总体来说，近年来印度在双边协定中倾向于更加谨慎和保守的，以维护东道国利益为价值取向的立场。自2016年投资范本后，印度大规模地终止和废除双边投资协定，对所有到期的双边投资协定不再续期，并要求对双边投资协定的条款以2016年投资范本为基础，对新的文本进行重新协商、解释、补充和修订。其中，就包括2006年中印双方的双边投资保护协定。该协定于2018年10月终止，且至今仍然没有续签。一般来说，双边投资协定的立法宗旨之一是需要在投资者与东道国之间形成利益的平衡。但2016年投资范本并没有体现出对这一原则的价值追求，反而在保护主义和国家中心主义的原则上有明显的特征。该范本对“投资”进行狭义解释，并对“国家安全”和“公共利益”进行广义解释。由此可以推知，投资者可以利用双边协议进行权利救济的可能性在降低；而东道国利用“国家安全”和“公共利益”予以免责的可能性在增加。
四、中国的应对策略与发展前景
囿于国内复杂的权力结构，莫迪政府似乎并未能够将疫情带来的变局转变成为改革的契机。不论是中印关系，还是美印关系，现下都存在着许多不确定性。对于外资来说，疫情压力下保护主义的继续蔓延，使所有的外资在印度都面临不容乐观的处境。
（一）中国的应对策略
（二）合作前景
首先，在现有合作机制中寻找机遇。如果法律不符合社会现实，在实施的过程中即会遭遇重大阻力。印度对于中国的恐慌来自贸易逆差，但是贸易逆差本身也表明了印度市场对于中国的需求与依赖。虽然现行法律和政策体现了许多针对中国投资的负面信号，但“恶法非法”，如果法律有悖于实践的需求与发展规律，必定是会被无视，或是规避的。例如，由于当时的土地征收法律并不符合现实需求，2009年金奈科扬别都市场案即超越了当时的法律，在参与各方的协商之下，为平衡投资与救济提供了合理的解决方案。只要是符合现实需求，一个合理的、兼顾各方利益的方案可以被实践所认可。该案也为外国投资者形成了示范，诠释了如何在印度通过与本土社区的协商形成可行的问题解决方案。
其次，在现行外资规则中寻找机遇。印度外资政策保护主义与开放并存的特征是普适性的，并不仅仅针对中国。因此，不单单是中国，所有的外国投资者都需要对印度外资政策在近年来的消极变化做出调整。从上文的分析来看,虽然莫迪政府需要应对国内的复杂局面，但是新自由主义的发展思路是主张开放与市场化的。结合莫迪第二届任期的经济发展策略来看，外资政策的调整内容也大致符合印度的整体规划。由此可以看出，印度更希望外资进行重资产的投入，为印度注入资金，也解决印度就业的压力。因此，对于包括中国在内的外资，并非一并打压，对于符合其投资导向的产业，印度理应为其保留充分的发展空间。海外投资的对象是具有主权的东道国。因此，要默认该国在制定其外资规则时是具备适时的理性的。作为市场的参与者，相较于评价这些规则孰优孰劣，更重要的则在于对规则的分析与研判，并从中寻找自身的发展空间。
最后，在发展趋势中寻找机遇。虽然疫情进一步激化了印度贸易保护主义的情绪，但是对外开放与尊重市场对印度也同样重要。在全球化的背景下，印度的对外开放是怎么开放和开放多少的问题。受制于其复杂的国内环境，印度内部的制度改革常常举步维艰。但是，对于原先制约印度经济发展的法律法规与政策，印度从中央到地方都有清晰的认知。从整个外资规则体系的发展进程来看，虽然困难重重，印度仍是朝着更加市场化和法治化的方向发展。同时，印度也将面对疫情后经济发展的巨大压力。然而，除了中国，目前还没有任何经济体能够真正满足印度经济复苏的巨大需求，因此印度经济无法“脱钩”中国。随着疫情在全球范围的逐步缓解，如果想要同时算好“政治账”和“经济账”，印度显然需要对现有针对中国的投资规则进行调整。
作者简介：李来孺，法学博士，云南财经大学海外学院副教授，主要研究方向为南亚经贸法律制度