工程建设领域贪污贿赂犯罪的实务分析
常腾飞
一、本院审理贪污贿赂犯罪的概况
据专门统计：三年来，郑州市高新技术产业开发区人民法院共审理办结工程建设、司法腐败领域贪污贿赂犯罪案件25件43人，其中：贿赂案13件17人，分别占总数的52%、39.5%；贪污案5件13人，分别占总数的20%、30.2%；挪用公款案5件7人，分别占总数的20%、16.2%；私分国有资产2件6人，分别占总数的8%、13.9%。
要案5件，涉及处级干部2人；5万元以上不满50万元的12件，50万元以上的3件，涉案总金额达1000万元。
涉及国家公务员39人，副处以上的党政领导共7人，其中规划建设部门占2人、司法部门占1人。处级以下的公职人员，为32人。
涉及行业领域：工程建设实施和质量管理2件6人，土地、矿业权审批与出让3件5人，工程项目决策4件3人，物资采购和资金安排使用2件4人，城乡规划管理1件1人，招投标活动2件2人，司法裁判1件1人，环境影响评价1件1人，其他10件21人。
法院已做出有罪判决25件43人，其中，免于刑事处罚2人，宣告缓刑4人，五年以上十年以下有期徒刑6人，十年以上有期徒刑5人。
二、本院办结贪污贿赂犯罪的特点
通过对以上案件的调查分析，发现当前以工程建设领域为核心的贪污贿赂犯罪发案部门和环节具有一定的普遍性，作案手段和方式也呈现出明显的规律性。
（一）涉案金额呈扩大趋势
（二）窝案串案呈多发趋势
由于工程建设的行政审批涉及较多环节，权力人员的牵涉面十分广泛，行贿犯罪分子一人单独实施犯罪行为已变得日益困难，合伙作案的现象越来越多，向多人行贿或一个部门多人受贿的窝案串案大幅上升。尤其是工程发包单位的参与人员和决策人员，基本上都成为投标单位的主攻对象。“查处一人挖出一窝，办理一案带出一串”的情况十分普遍，牵扯人员众多，涉案金额巨大。例如，省教育厅审计处原处长冯哲涉嫌贪污受贿，涉及全省18个地市的教育行政部门和近百所农村中小学建设项目资金的拨付与使用，涉案项目资金达数十亿元，全省联动共查处了教育系统51的职务犯罪。
（三）发案环节呈多元趋势
工程建设领域犯罪易发的环节，主要体现在工程承揽、招标投标、项目决策、材料设备采购、质量监督与评审、财物管理等。其中三个环节的发案率最高，分别为：工程项目决策、土地和矿业审批与出让、工程建设实施和质量监督管理。例如，被称为“全国工程建设领域第一案”的原郑州市副市长兼新区管委会主任王庆海受贿一案，其接受多家房地产公司财物折合人民币1234万、港币20万，为开发商在土地转让、房产开发、城市规划等方面谋取利益。2010年8月31日，商丘中院以受贿罪判处其无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
（四）犯罪主体多为现任实职
从查处的领导干部职务级别上看，单位一把手就是工程项目单位的重点行贿对象。本院审理的案件中，85%以上都是现任实职，特别是县处级干部所占比例明显增加。最为激烈的战场，非交通厅莫属，它早已成为发标的行贿者追逐的目标，随着董永安被执行逮捕，河南省已经有四任交通厅厅长（曾锦成、张昆桐、石发亮）栽倒在高速公路工程建设上。
（五）贿赂犯罪比例较高
从本院审理案件的被告人身份看，职级越高，贿赂犯罪所占比例越大。然而，得以审判的行贿案与受贿案不成比例，行贿案的数量尚不足受贿案的一半。一人多次行贿、一人多次受贿，一人向多人行贿、多人向一人行贿的情况较为普遍。
（五）高校扩建中的职务犯罪明显增加
据统计，省城郑州现有高校30余所，其中大部分布在高新技术产业开发区、郑东新区与经济技术开发区，在校生达50余万，且每年还在以10%的速度激增，各高校都在扩建或新建校区。几年来，我省查办的高校领导贪污贿赂犯罪50多起，多为窝串案，79%是在工程建设、购置教辅教材等方面收受贿赂、谋取私利。例如，通过原河南财经学院院长徐兴恩受贿案的行贿人，又挖出了原郑州航空工业管理学院副院长刘晏宏受贿案、原河南商专校长张喜堂受贿案在内的窝串案。
三、审理与查处职务犯罪的难点
以官商勾结、权利集结为特征的贪污贿赂犯罪隐藏深、难发现，也难侦破。随着反腐败力度的逐年增大，查办、审理此类案件的难度也在增加。
（一）潜规则令线索断绝
在办案实践中我们发现，贿赂犯罪的举报线索极少，而且线索的质量不高。原因就是，由于贿赂犯罪行贿、受贿的双方均处在特殊的利益关系当中，他们相互勾结、相互利用，具有较强的自我保护意识。一般情况下，只有一方的重大切身利益受到触动时才会出来举报。有些被告人身居要职，手握单位大权，职工或请托人畏其权势敢怒不敢言；一些群众则认为拿钱办事合理，见怪不怪，早就习以为常。上述原因，造成了贿赂犯罪线索“群众举报少，单位举报更少，提供有价值材料极少”的现实状况。
（二）权与利的壁垒难以打破
在审判贪污贿赂型犯罪的过程中，该问题主要表现以下方面：
第一，取证难。被告人在实施犯罪行为时，多以所谓的正常业务活动、行政行为掩盖行贿、受贿的事实，很少留下痕迹，使犯罪难以被揭发。即便东窗事发，法院的调查取证工作也困难重重。例如，很多证人怕遭受打击报复、畏其权势而不敢出庭作证；一些证人怕事情牵涉自己或事不关己而不愿作证；一些部门领导怕查出案件会损害单位名誉而影响其政绩，而不配合法院的调查工作。
第二，庭审调查难。在办案实践中，商业贿赂案比其他犯罪难以突破，案发后双方守口如瓶，案件证供“一对一”的情况遍地开花。有的甚至订立攻守同盟，对抗法官的发问。又加上贿赂案件的受贿方绝大多数是国家工作人员，对法律政策较为熟悉，他们在实施犯罪前就对案发后面临的情况做好了精心充分地准备，在作案前就策划好对抗侦查与审判的办法。
第三，案外干扰因素多，查办阻力大。从近三年查办处理的贿赂案件看，受贿人不仅利用手中的权力完成权钱交易，而且还利用手中编织的关系网甚至自身的余威来对抗审判机关办案。一旦案发，就会有人出来说情、干扰办案或人为地设置障碍，造成一些干警在庞大的阻力面前疑虑重重。
（三）法律与政策的界限不明
工程建设领域的商业贿赂案件，有一个突出的特征：犯罪形式非常复杂，作案手段花样繁多，一些案件罪与非罪的界限难以区分。
例如，在经济活动中，违反国家规定收受的回扣、手续费与佣金、劳务费混淆在一起；接受馈赠的礼金与受贿有时难以区分；一些明星企业、纳税大户为企业的生产发展而进行商业“公关”，造成宽严相济的刑事政策难以把握；很多国有企业的资产正在置换与重组，犯罪主体身份很难确定。
（四）联合打击的力度不强
四、贪污贿赂犯罪多发的主要原因
通过调查研究与综合分析，本院审理的贪污贿赂犯罪主要有以下诱发原因：
尽管国家颁布了《政府采购法》、《招投标法》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规，较为全面地规定了工程建设领域的各种行为，但是法律总是落后于社会现实的发展变化，配套政策相对滞后，可操作性不强。随着新的投资、建设方式的不断兴起，行贿、受贿的形式也发生了更多地新变化。当事人为规避法律而采取多种方式进行利益再分配，但对于现实生活中的新事物很难找到法律依据，以至于出现法律、法规与政策上的真空地带。
（二）市场体制没有完全建立，是产生腐败的重要原因
（三）工程项目多，竞争无序，监管难度大
据统计，2010年河南全省投资50万元以上的项目有34053个（不包含房地产），总投资20025亿元。因为工程建设属于资金、人力密集型产业，投资大、周期长、利润高、门槛低，于是技术竞争、质量竞争、信誉竞争在一些地方和部门就成为了贿赂竞争，工程招投标变成金钱招投标，更有甚者连监督部门也被拉下水。如安监系统在办理安全生产行政许可、事故查处、安全检查、安全资质评审、安全培训机构资质管理、安全设备物资推荐等方面均存在严重漏洞，而自身却欠缺监管措施。
（四）管理制度存在缺陷，漏洞让人有机可乘
据统计，一个普通的房地产项目，至少涉及25个政府部门80多个科室的50多项行政收费以及12项税收，每项政府税费对应一项行政权力，这就为权力寻租、权钱交易留下隐患。管理制度漏洞多，投资、建设、管理、使用的“四位一体”，导致了政企不分。有些行政部门即是建设者，又是管理者，特别是“一把手”主抓项目建设时，存在着上级难监督、同级不敢问、下级没法管的情况。各部门对本行业的项目工程建设既是管理者，又是实施者，还是监督者，没有形成有效的制衡监督机制。各个环节的行政主管部门不同，勘探、设计、招投标、施工、管理、审计等环节相互之间缺乏联系沟通，难以相互监督和制约。
（五）市场诚信危机，潜规则主导竞争
（六）违法行为打击不力，贪官勇于以身试法
从办案情况来看，审判机关易受人员能力、素质限制和执法环境等因素的影响，办案力度没有完全发挥到极致，没有在上述领域形成高压打击的态势和震慑力，致使很多犯罪分子心存侥幸。司法实践中着重打击受贿、放松惩治行贿的做法，在一定程度上导致行贿人持续不断地进行贿赂，行业“潜规则”也愈演愈烈，形成恶性循环。职务犯罪轻型化的倾向，令刑罚效果与贪污贿赂犯罪所攫取的巨额收益不成比例，造成实施犯罪的成本较少、风险较低，使公职人员难以抵挡诱惑，敢于以身试法，走上犯罪道路。落马的原河南省交通厅第四任厅长董永安，在监狱讲到，“对到了一定级别的领导官员，要钱根本没用。对我来讲，受贿的钱就是给我铺了条通向监狱的路，但钱还是得收。”
五、贪污贿赂犯罪的预防与惩治对策
在加大力度、强化措施，突出查办职务犯罪案件的同时，坚持标本兼治、惩防并举，切实加强上述领域职务犯罪预防工作，增强专项整治活动的效果。
（一）深化落实“黑色档案”计划
建议由检察机关、审判机关、工商行政部门、纪检监察部门组成一个非常设的联合调查机构，各部门密切联络，对从事工程项目建设活动的单位和个人是否正当经营进行考察，建立诚信档案，将行贿受贿、弄虚作假等不正当竞争行为录入档案。全面构建行贿犯罪档案查询系统，健全诚信档案查询制度和失信惩戒制度，根据诚信档案的记录，推广全面、完善的廉洁准入、退出和失信惩戒制度。自从我国在2004年3月1日开始实施工程建设领域廉洁准入制度以来，建立的行贿犯罪档案查询已达上万次，收到了良好的预防贿赂犯罪的效果。
（二）实施阳光工程，规范市场秩序
规范市场秩序、企业行为和行政行为，实施“阳光操作”，杜绝幕后交易。这就要求我们要不断地深化经济、政治体制改革，积极推进政务公开，避免政府权力的过度扩张，为市场和社会留下一个适度的独立空间，减少权力滥用的机会，更多的围绕重大工程项目（交通基础设施、水利工程、市政工程）开展预防工作，围绕职务犯罪高发领域展开预防，例如河南省检察院联合省纪委、省优化办、中烟公司对投资53.9亿元的卷烟工业项目开展廉洁效能监督预防，郑州市检察院、郑州中院对投资超千亿元的轨道交通投资项目提前介入，加强预防职务犯罪的宣传和监督，均取得良好成效。
审批机关应主动加强与交通、土地、水利等部门的联系，联合开展预防工作，消除一切幕后交易与暗箱操作。同时，一些大型国有企业也需要着力实行企务公开，做到重要物质采购、工程建设等重大事项的公开、透明，实施“阳光操作”，杜绝“桌子下的交易”。
（三）加大查处力度
为配合审判机关对贪污贿赂犯罪案件的有效审理，建议检察机关把工作重心放在犯罪突出的重点领域，集中力量查办政府工作人员利用行政审批权、行政执法权和其他职权参与、干预经济活动，以权谋私、索贿受贿的案件。
1.加强情报、线索的收集工作
要提高举报宣传力度，营造积极惩治商业贿赂的氛围，鼓励群众收集犯罪线索，积极兑现奖励政策来提高、维护群众举报贪污贿赂的积极性。在办案过程中，要注意线索深挖，用一案来带动多案。很多事实证明，贪污贿赂犯罪多为串案、窝案，只要善于深挖余罪、捕捉蛛丝马迹，都可以使案件得以破获。
2.运用“系统抓，抓系统”的方法
针对一些贪污贿赂犯罪易发、多发领域，如工程承包、土地管理、产权交易、医药购销、政府采购等领域，深入挖掘，与检察机关、纪检机关等部门密切配合，采取摸、查、排等方法进行系统清理。
3.增强侦查力度与技巧
根据审理、查办贿赂案件中很难收集到直接定罪的书证这一特点，建议检察机关把侦查工作的切入点放在突破、固定行贿与受贿双方的口供上，下大力气提高询问、讯问的能力和水平，注意运用侦查策略来提高讯问效果。特别要注意查清账款的去向，避免被告人在审判环节反复和翻供。
4.强化联合打击的合力
在专项整治贪污贿赂犯罪的活动中，审判机关、检察机关与纪检部门要加强内外部协调、配合，形成打击合力。审判机关要加强与反贪、反渎部门的配合，注重查处滥用职权背后的职务犯罪；加强与公安机关的配合，注重查处普通商业贿赂掩盖下的政府工作人员的受贿犯罪；加强与工商、审计、税务部门的配合，积极查处这些部门在行政管理过程中发现的商业贿赂犯罪线索。综上所述，要同各部门尽快建立情报、信息交换机制，实现信息共享，发现线索就迅速移送，及时查处。
（四）加强廉政思想教育，正确适用刑事政策
近年来，审判机关、检察机关均在各机关单位开展了形式多样的警示教育活动，以贪污腐败的典型案例为戒，以正面典型引导国家工作人员和企业员工忠于职守、爱岗敬业，树立诚实守信的商业观、廉洁守法的权力观，使单位领导意识到思想道德、党纪国法教育的重要性，取得了明显的社会效果。在查处贪污贿赂犯罪案件的过程中，要严格执行刑事诉讼法关于案件管辖的规定，不能超越管辖范围办案，更不能超越法定期限办案，以此来体现和维护程序的公正。同时，也要注意分析、总结办案中遇到的新情况和新问题，对法律没明文规定、政策界限模糊的案件慎重对待，做好请示汇报工作，针对上述情形多研究、多报告，争取得到同级党委与上级法院的支持。
（五）建立防治腐败的长效机制
积极配合有关部门加强防治腐败长效机制建设，进一步完善工作制度，积极探索重点行业系统预防腐败长效机制建设。在实践中，郑州市印发了《重大建设工程项目预防腐败工作实施办法》，在重大建设工程项目中实行系统预防“机制一体化、措施规范化、效果目标化”的管理模式，取得了良好的成绩。